разрабатывать механизмы для расширения участия в процессе и для вовлечения гражданского общества и других сторон и учета их различных позиций на протяжении всех этапов мирного процесса;

задействовать различные средства массовой информации, в том числе социальные сети и социологические опросы, для расширения участия, информирования и вовлечения общественности и выявления потенциальных спорных вопросов.

Национальная ответственность

Национальная ответственность подразумевает приверженность сторон в конфликте и широких слоев общества посредническому процессу, соглашениям и их осуществлению. Все это имеет крайне важное значение, поскольку именно местное население больше всего страдает от конфликта, именно стороны в конфликте принимают решение о прекращении боевых действий и именно общество в целом должно принимать меры к строительству мирного будущего. Хотя решения навязывать извне нельзя, посредники могут способствовать выработке идей по разрешению спорных вопросов.

Вместе с тем внешнему посреднику непросто определять стороны, которые должны нести ответственность за процесс, и содействовать реализации ответственности сторонами помимо лиц, занимающих руководящие должности. Формирование и реализация ответственности могут потребовать укрепления переговорного потенциала одной или нескольких сторон в конфликте, а также гражданского общества и других вовлеченных сторон, что позволит им эффективно участвовать в процессе и обеспечит способность взаимодействовать по зачастую сложным вопросам. Уровень проявляемой ответственности непосредственно зависит от того, насколько инклюзивным будет процесс.

Для проявления национальной ответственности требуется адаптация посреднических процессов к местной культуре и правилам с учетом принципов международного права и нормативной базы.

Руководящие принципы

Содействуя реализации национальной ответственности, посредники должны:

проводить со сторонами в конфликте тесные консультации по вопросам разработки формата посреднического процесса;

доводить до сведения гражданского общества и других вовлеченных сторон информацию об изменениях, происходящих в мирном процессе (с соблюдением конфиденциальности, где это необходимо), и создавать возможности и обеспечивать их поддержку для взаимодействия по процедурным вопросам и вопросам существа;

ориентировать стороны в конфликте и содействовать формированию ими идей для обсуждения, обеспечивая при этом, чтобы они могли говорить о достигнутых договоренностях как о своей заслуге;

устанавливать, какие стороны в конфликте могут нуждаться в поддержке для укрепления своего переговорного потенциала, и содействовать получению доступа к помощи в создании потенциала;

побуждать стороны в конфликте и создавать для них возможность в ходе посреднического процесса информировать своих сторонников, в том числе рядовых сторонников, и консультироваться с ними; знать о культурных особенностях подходов к переговорам и коммуникации и задействовать эти подходы с максимальной выгодой для процесса;

взаимодействовать с местными миротворцами и обеспечивать им поддержку и при необходимости использовать принятые на местах способы урегулирования конфликтов и разрешения споров;

защищать посреднический процесс от ненадлежащего влияния других внешних субъектов, особенно в том, что касается нереалистичных сроков, предлагаемых извне, и несообразных вопросов для повестки дня;

добиваться понимания сторонами в конфликте необходимости поиска баланса между национальной ответственностью и важностью мобилизации международной поддержки для осуществления соглашения; разрабатывать коммуникативную стратегию для обеспечения реальности ожиданий как с точки зрения того, что может дать процесс, так и того, когда можно ожидать результатов.

Международное право и нормативная база

Посредничество осуществляется в рамках нормативно-правовой базы, которая может приводить к различным последствиям для разных посредников. Посредники проводят свою работу на основе мандатов, которыми их наделяет назначающая структура, и в рамках параметров, установленных с учетом правил и положений этой структуры. Таким образом, посредники Организации Объединенных Наций работают в рамках Устава Организации Объединенных Наций, соответствующих резолюций Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи и правил и положений Организации.

Посредники также проводят свою работу в рамках, формируемых нормами международного права, которые регулируют каждую конкретную ситуацию, в первую очередь, положениями международных и региональных конвенций, нормами международного гуманитарного права, права прав человека, права беженцев и международного уголовного права, в том числе, в соответствующих случаях, Римского статута Международного уголовного суда. Помимо непреложных юридических обязательств на посреднический процесс влияют нормативные ожидания, например, применительно к правосудию, истине и примирению, вовлечению в процесс гражданского общества, а также расширению прав и возможностей и участию женщин в процессе.

Соблюдение принципов международного права и соответствующих норм способствует укреплению легитимности процесса и прочности мирного соглашения. Их соблюдение также помогает мобилизовать международную поддержку в интересах осуществления. Вместе с тем поддерживать баланс между требованиями сторон в конфликте и нормативно-правовой базой может оказаться непростой задачей. Посредникам зачастую приходится в срочном порядке решать задачу прекращения насилия в условиях, когда очевидна необходимость бороться с нарушениями прав человека и другими международными преступлениями. Может не быть единого применимого права для всех сторон в конфликте, или они могут понимать его по-разному. Кроме того, несмотря на рост международного консенсуса в отношении некоторых норм, не все из них в равной степени применимы в различных национальных контекстах, и даже в одном обществе могут существовать различные толкования.

Посредники должны получать информацию и быть осведомлены о применимом международном праве и нормативной базе, а также должны:

четко представлять свой мандат и следовать ему и юридическим параметрам, применимым к их работе; следить за тем, чтобы стороны понимали требования и ограничения применимых конвенций и норм международного права;

обеспечивать последовательность коммуникации со сторонами в конфликте и другими вовлеченными сторонами по правовым вопросам и нормативным ожиданиям, что особенно важно в тех случаях, где идет процесс совместно возглавляемого ими совместного посредничества;

четко понимать, что они не могут поддерживать мирные соглашения, которые предусматривают амнистию виновных в геноциде, преступлениях против человечности, военных преступлениях или грубых нарушениях прав человека, в том числе в сексуальном и гендерном насилии;

в ситуациях немеждународного вооруженного конфликта может допускаться, а зачастую и поощряться амнистия виновных в других преступлениях, в том числе политических, включая государственную измену и мятеж;

выявлять в контакте со сторонами в конфликте и другими вовлеченными сторонами возможности выбора момента и последовательности применения судебных и внесудебных подходов к преступлениям, совершенным во время конфликта;

сбалансированно реализовывать необходимость соблюдения международных норм, открыто не играя при этом пропагандистскую роль;

содействовать доступу партнеров и субъектов гражданского общества к непосредственному взаимодействию со сторонами в конфликте и другими вовлеченными сторонами по вопросам применимых норм.

Слаженность, координация и комплементарность посреднических усилий

В связи с растущим числом и многообразием субъектов, вовлеченных в посреднический процесс, слаженность, координация и комплементарность посреднических усилий становятся одновременно крайне необходимыми и сложными для обеспечения. Слаженность подразумевает согласованные и/или скоординированные подходы, в то время как под комплементарностью понимается необходимость четкого разграничения функций на основе сравнительного преимущества тех или иных субъектов посредничества, действующих на различных уровнях.

Действия международного сообщества, в том числе Организации Объединенных Наций, региональных, субрегиональных и других организаций, государств, неправительственных организаций, национальных и местных субъектов, оказывают влияние на посредничество, даже если степень их вовлеченности в конкретный процесс посредничества может варьироваться. Такое разнообразие может иметь свои преимущества, поскольку каждый субъект может внести свой уникальный вклад на различных этапах посреднического процесса. Вместе с тем такая множественность несет с собой риск для субъектов, преследующих несогласованные цели и противоборствующих друг с другом. Осложняют обеспечение слаженности, координации и комплементарности наличие различных директивных органов, различия в политической культуре и нормативно-правовой базе, разница в объемах ресурсов и различия в финансовых и административных правилах и процедурах.

Инициативы совместно возглавляемого или совместного посредничества используются в качестве одного из способов содействия координации между региональными и международными организациями. Хотя они и служат значимым политическим целям, результаты их использования неоднозначны. Как правило, предпочтительно иметь

одного ведущего посредника из одной структуры, действующего на основе стратегического партнерства и координации с другими структурами, участвующими в посредничестве. Такой ведущий посредник должен назначаться отдельно для каждого конкретного случая.

Для создания благоприятных для посредничества условий крайне необходимы также слаженная поддержка посреднических усилий со стороны международных субъектов и постоянная связь со сторонами в конфликте. Заинтересованные государства и другие субъекты могут не быть непосредственно вовлечены в посреднический процесс, но в состоянии оказывать на него влияние. Зачастую полезными могут оказаться группы друзей и международные контактные группы, согласные с целями посреднических усилий.

Для содействия обеспечению большей слаженности, координации и комплементарности при поддержке и участии в посреднических усилиях организациям, государствам и другим субъектам следует учитывать следующие руководящие принципы:

в посреднических процессах должен быть ведущий посредник, предпочтительно из какой-либо одной структуры. Посреднические инициативы, в которых задействовано две и более структуры, должны основываться на согласованном мандате, предоставленном соответствующими структурами, с одним ведущим посредником. За счет этого обеспечивается ясность, сводятся к минимуму попытки сторон в конфликте найти удобный для себя форум и усиливается координация и развитие слаженного посреднического процесса;

решение о наделении ведущей ролью должно приниматься на основе консультаций между соответствующими структурами с учетом контекста конфликта и сравнительных преимуществ. Схожесть позиции со сторонами не следует исключать, равно как не следует и автоматически воспринимать ее как преимущество. Ключевыми соображениями должны стать принятие сторонами в конфликте посреднического органа и их посредника и потенциальная эффективность посредничества;

при разграничении функций в рамках посреднического процесса необходимо учитывать организационный потенциал, возможности и имеющиеся ресурсы;

субъекты посреднического процесса должны вместе согласовывать степень его транспарентности и координационные механизмы обмена информацией. Субъекты должны сотрудничать на основе общей стратегии посредничества, следить за наличием постоянной связи со сторонами и избегать дублирования или чрезмерного обременения сторон многочисленными конкурирующими процессами;

международные субъекты должны рассматривать возможность создания таких координационных механизмов, как группы друзей и международные контактные группы, для обеспечения последовательной политической поддержки и поддержки ресурсами, оказываемой посредническим усилиям. Субъекты также должны признавать возможность возникновения обстоятельств, при которых такого рода группы рискуют воспроизвести динамику конфликта, что не способствовало бы ходу процесса.

Качественные мирные соглашения

В ходе посреднического процесса заключаются соглашения различных видов, от соглашений с ограниченной сферой применения, таких как соглашения о прекращении огня и процедурные соглашения о характере переговоров, до более комплексных мирных соглашений. Кроме того, посредничество может понадобиться и на этапе осуществления, хотя, как правило, с участием уже других субъектов во избежание повторного обсуждения достигнутого соглашения.

Мирные соглашения нацелены на прекращение насилия и предоставление возможности для достижения прочного мира, справедливости, безопасности и примирения. Насколько это возможно в каждой отдельной ситуации, они должны исправлять ошибки прошлого и формировать общее видение будущего страны с учетом того, что последствия для различных слоев общества могут быть разными. В них также должны соблюдаться нормы международного гуманитарного права, права прав человека и права беженцев.

Осуществимость мирного соглашения зависит как от характеристик процесса, так и от его содержания. Его прочность, как правило, обусловливается степенью политической приверженности сторон в конфликте, поддержкой со стороны населения, тем, насколько оно устраняет первопричины конфликта, и тем, сможет ли оно противостоять проблемам осуществления, в частности, наличием соответствующих процессов, позволяющих преодолевать возможные разногласия, которые возникают в ходе осуществления.

Осуществление мирных соглашений зачастую в значительной степени зависит от внешней поддержки. Вовлечение в процесс на его раннем этапе доноров и субъектов, оказывающих поддержку осуществлению, может воспрепятствовать отказу от уступок, с таким трудом достигнутых в ходе переговоров. Хотя для обеспечения способности сторон в конфликте осуществлять соглашение крайне важна внешняя поддержка, слишком сильная зависимость от внешней помощи может негативно сказаться на национальной ответственности.

Для обеспечения качества мирного соглашения в ходе переговоров и осуществления соглашения необходимо уделять внимание процессу, существу и институционализации механизмов, предусматривающих ненасильственное урегулирование конфликта и предотвращающих повторение насильственного конфликта. Посредники, стороны в конфликте, другие вовлеченные стороны и субъекты, оказывающие поддержку, должны учитывать следующие критерии:

целью соглашения должно быть решение основных вопросов и проблем, приведших к конфликту, либо за счет изложения путей устранения первопричин непосредственно в соглашении, либо за счет включения положений, предусматривающих создание новых механизмов и/или структур для устранения первопричин постепенно при помощи демократических процессов;

в случаях, когда, как представляется, всеобъемлющего урегулирования добиться невозможно, посредник вместе со сторонами в конфликте и путем консультаций с более широким кругом участников должен определить минимум, которого необходимо добиться, чтобы, используя мирный подход, начать рассмотрение оставшихся аспектов конфликта;

если невозможно достичь соглашения по другим деликатным вопросам, посредник должен помочь сторонам в конфликте и другим вовлеченным сторонам включить в текст соглашения варианты или механизмы, касающиеся этих вопросов, для рассмотрения на более позднем этапе;

соглашения должны быть максимально четкими, с тем чтобы ограничить количество спорных вопросов, которые придется обсуждать на этапе осуществления;

следует четко сформулировать гендерный аспект всех вопросов, поскольку нейтральные с гендерной точки зрения соглашения зачастую негативно сказываются на благосостоянии, безопасности и потребностях женщин;

для устранения разногласий, которые могут возникнуть на этапе осуществления, в соглашениях должны быть четко определены условия осуществления, наблюдения за соблюдением и урегулирования споров. Соглашения также должны включать в себя руководящие принципы в отношении приоритетов, обязательства соответствующих сторон и реалистичные сроки;

прежде чем приступить к урегулированию конфликта, необходимо оценить и укрепить местный потенциал и существующие национальные инфраструктуры. В соглашениях должны предусматриваться эффективные механизмы урегулирования споров на различных уровнях, в том числе, в зависимости от обстоятельств, включающие местные и международные субъекты, с тем чтобы проблемы могли решаться по мере их возникновения до возможного обострения.

Выводы

В Руководстве определены некоторые ключевые принципы эффективного посредничества и представлены предложения относительно их осуществления на практике. Отмечается важность наличия у посредников экспертных знаний и получения ими профессиональной поддержки, а также признается необходимость проведения тщательной оценки, надлежащего планирования и регулярного контроля и анализа для повышения шансов на успех и сведения к минимуму вероятности ошибок посредника. Подчеркивается значение благоприятных внешних условий для посреднического процесса с упором на необходимости взаимодействия между структурами, участвующими в посредничестве. Хотя важны все указанные факторы, успех или провал посреднического процесса в конечном итоге зависит от согласия сторон с посредничеством и их приверженности достижению соглашения. Если стороны действительно стремятся найти решение на основе переговоров, посредники могут сыграть неоценимую роль.

Руководство Организации Объединенных Наций по вопросам эффективной посреднической деятельности выпущено в качестве одного из приложений к докладу Генерального секретаря об укреплении роли посредничества в мирном урегулировании споров, предотвращении и разрешении конфликтов (документ A/66/811 от 25 июня 2012 года).

___________________________________

Руководство распространяется Группой поддержки посредничества (ГПП), действующей в составе Отдела политики и посредничества Департамента по политическим вопросам. ГПП оказывает услуги, которые помогают инициативам в сфере посредничества и фасилитации, осуществляемым Организацией Объединенных Наций, государствами-членами, региональными/субрегиональными организациями и другими соответствующими партнерами. Кроме того, Группа является институциональным хранилищем знаний, накопленного опыта и передовых наработок, имеющих отношение к посредничеству.

Мобильная версия Руководства по вопросам эффективной посреднической деятельности размещена на веб-сайте «UN Peacemaker» по адресу: www. peacemaker.un.org

Дизайн: Rick Jones, StudioExile (rick@studioexile.com)

Отпечатано в Организации Объединенных Наций, Нью-Йорк

12-50096—September 2012—1000

http://www.un.org/ru/publications/pdfs/dpa_msu_guidance.pdf