В этом контексте актуальной задачей является обоснование и выработка конкретных критериев классификации административно-правовых споров. Определяя критерии (признаки), по которым может проводиться классификация споров, необходимо иметь в виду ряд обстоятельств. Признак, по которому осуществляется разграничение тех или иных видов административно-правовых споров, в конечном счете, оказывается характеристикой не всего спора в целом, а того или иного элемента его содержания: предмета, основания и субъектов. Так, признаки, характеризующие субъект спора и выступающие критерием конкретной классификации, непосредственно не относятся к его предмету или основанию. Принимая во внимание, что обязательным участником (субъектом) административно-правового спора служит административный орган, можно выделить споры, где противоположной стороной является частное лицо (гражданин или организация), либо споры, где административному органу противостоит другой властный орган. Очевидно, что критерий разграничения указанных споров в данном случае относится сугубо к субъекту спора, а никак не к его предмету или основанию.
Следовательно, наиболее целесообразной является выработка критериев классификации применительно к тому или иному элементу содержания административно-правового спора. Соответственно, эти критерии могут быть обозначены как предметный, субъектный и критерий основания спора.
1.2. Предметная классификация
Предметом административного спора могут являться субъективные права и обязанности сторон либо собственно вопрос о законности административно-правового акта. Признак того, что является предметом спора, служит основанием для разделения административно-правовых споров на два вида: а) споры о субъективном административном праве, т.е. о правах и обязанностях сторон спорного административного правоотношения, и б) споры об объективном административном праве, т.е. о законности нормативного административного акта. Разногласия сторон о субъективном или объективном праве могут быть связаны не только с нормами административного права, но и с нормами других отраслей (подотраслей). Различие правовых отношений, обусловленное различием отраслей права, регулирующих общественные отношения в сфере публичного управления, определяет отраслевое отличие видов административных споров. Исходя из отраслевого критерия можно выделить налоговые, таможенные, антимонопольные, социальные, экологические, земельные, избирательные и другие виды споров. Однако для отнесения этих споров к числу административных должно выполняться условие связанности предмета спора с реализацией властных полномочий административными органами: изданием административных актов, подачей исков о исполнении публично-правовых обязанностей, привлечении к ответственности публично-правового характера.
Предметный и отраслевой критерии вполне могут сочетаться при решении не только теоретических, но и практических задач административно-правового регулирования. Так, исходя из предмета спора и содержания публично-правовых отношений, Н.Г. Салищева предлагает выделить в особой части закона об административном судопроизводстве такие виды производств: 1) об оспаривании нормативных правовых актов органов публичной администрации; 2) об обжаловании индивидуальных актов и конкретных действий (бездействия), связанных: а) с нарушением избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме; б) нарушением прав и свобод граждан в социальной сфере; в) предоставлением земельных участков, разрешениями на строительство, эксплуатацию отдельных субъектов; г) деятельностью контрольно-надзорных государственных органов; д) разрешительной системой; 3) об обязывании органа публичной власти принять конкретный индивидуальный акт, выдать разрешение, юридический документ и т.п.; 4) об установлении юридических фактов, связанных с публично-правовым статусом гражданина или организации[260].
В свою очередь, отраслевые административно-правовые споры могут быть классифицированы по своему предмету, субъектам и основаниям. Так, избирательные споры классифицируются различными авторами по разным признакам, но среди них непременно используются и три содержательных критерия: предметный, субъектный и по основаниям[261]. Использование содержательных критериев, и прежде всего предметного, характерно и для имеющихся классификаций налоговых споров. Так, Г.В. Петрова в зависимости от предмета спора различает два вида налоговых споров: а) по поводу возмещения ущерба, причиненного налогоплательщикам или государству в результате применения норм законодательства о налогах и сборах; б) по поводу законности управленческих действий со стороны государственных органов, осуществляющих налоговое регулирование и налоговый контроль[262].
Субъективные права и обязанности сторон, которые являются предметом административного спора, могут носить имущественный или неимущественный характер. В зависимости от этого критерия, соответственно, можно выделить имущественные и неимущественные административные споры. Например, штраф или конфискация являются имущественными административными наказаниями. Обжалование такого постановления направлено на защиту прав имущественного характера, и поэтому соответствующий спор следует признать имущественным. К имущественным спорам можно отнести большинство налоговых, таможенных, социальных споров. Неимущественными являются любые споры, которые не связаны с правами и обязанностями имущественного содержания. Например, избирательные споры, споры в связи с призывом на военную службу и прохождением военной службы и др.
Известные теоретические проблемы вызывает классификация административно-правовых споров на споры о праве и споры о факте. В литературе высказывалась мысль о том, что понятием «правовой спор» охватывается два вида споров, разрешение которых отнесено к ведению суда: споры о праве и споры о юридических фактах[263]. Споры о праве (de lege lata) в судебном процессе разрешаются в рамках искового производства, а также производства по делам, возникающим из административных (публично-правовых) отношений. Разрешение же споров о факте традиционно в отечественном гражданском процессе относится к так называемому особому производству. Главное условие рассмотрения и разрешения этих дел – это отсутствие спора о праве (п. 3 ст. 263 ГПК РФ).
Однако в теоретическом и практическом отношении достаточно сложно определить соотношение спора о праве и спора о факте. В литературе существует несколько точек зрения по данной проблеме. Ряд авторов полагают, что любой спор о факте непременно должен влечь за собой возникновение спора о праве[264], другие же считают возможным существование спора о факте в изолированном его положении от спора о праве[265]. Содержание самого понятия «спор о факте» также понимается по-разному. Так, Д.М. Чечот исходит из того, что спор о юридическом факте – по сути сомнение в существовании того или иного факта, обусловливающее необходимость его доказывания. В отличие от этого спор о праве в делах особого производства, по его мнению, должен всегда выражаться в соответствующем действии заинтересованного лица – оспаривании тех прав заявителя, которые могут возникнуть в связи с признанием юридического факта[266]. Таким образом, автор расщепляет само субъективное право и факты, лежащие в его основании. Исходя из такой позиции, получается, что оспаривание только лишь фактов, лежащих в основании субъективного права, не означает наличие спора о праве.
На ошибочность таких выводов обращает внимание М.Д. Матиевский[267]. Действительно, если исходить из указанных выше посылок, то складывается парадоксальная ситуация: можно спорить о праве, не оспаривая его юридического основания, или же оспаривать основание, соглашаясь с самим субъективным правом. Позиция М.Д. Матиевского представляется вполне обоснованной: анализ внутренней структуры спора о праве позволяет обнаружить, что он может слагаться либо из спора о единичном юридическом факте, если такового достаточно для возникновения, изменения или прекращения субъективного права, либо из множества таких споров, если в основу субъективного права входит юридический состав. Очевидно, что при таком подходе спор о факте не противопоставляется спору о праве, а рассматривается как его разновидность. Данный подход вполне применим и к определению соотношения административных споров о праве и административных споров о факте.
Административный спор о факте как разновидность спора о праве представляет собой разногласия сторон, которые непосредственно касаются фактов, лежащих в основании административных актов: о наличии или отсутствии тех или иных фактов, юридической значимости и правовой квалификации установленных фактов, правильности выводов о субъективных правах и обязанностях сторон спора, законности или незаконности административного акта на основе таких фактов. Следует признать, что споров, в которых так или иначе присутствуют разногласия по вопросам факта, встречается намного больше, чем споров, где разногласия сторон касаются только вопросов права. Фактическое обоснование особенно важно при оспаривании ненормативных актов органов власти.
В этом контексте характерен пример, приводимый в Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.03.1998 № 2[268], посвященном обзору практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства. По заявлению потребителя электроэнергии антимонопольный орган рассмотрел дело о нарушении антимонопольного законодательства деревообрабатывающим заводом, осуществляющим отпуск электроэнергии, признал его положение доминирующим на локальном энергетическом рынке и выдал предписание, в котором обязал завод заключить договор с потребителем. Завод обратился в суд с требованием о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа, ссылаясь на то, что он не допускал нарушений антимонопольного законодательства и не занимает доминирующего положения на рынке.
Арбитражный суд заявленные требования удовлетворил. При этом он исходил из того, что в соответствии с законом меры воздействия могут быть применены только к хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на рынке определенного вида товаров (услуг). Антимонопольный орган не доказал, что завод занимает доминирующее положение на рынке по отпуску электроэнергии. Суд основал свой вывод на том, что признание положения хозяйствующего субъекта доминирующим в соответствии с законом зависит от его доли на рынке определенного товара, установленной антимонопольным органом. Поскольку этот орган не представил никаких данных о доле завода на рынке электроэнергии и доказательств его доминирующего положения, арбитражный суд обоснованно признал решение и предписание антимонопольного органа недействительными.
В зависимости от факта (фактического состава), который лежит в основании спора – неправомерный акт администрации или незаконное поведение частного лица, представляется возможным выделение, соответственно, споров о законности актов и споров об ответственности. Спор о законности является результатом оспаривания административно-правовых актов частным лицом. В основе спора об ответственности, как правило, имеет место обращенное к суду требование компетентного административного органа о применении к нарушителю (физическому лицу или организации) мер публично-правовой (административной, налоговой) ответственности. Так, оспаривание нормативных актов ЦИК РФ на предмет их соответствия закону являет собой спор о законности. В то же время при установлении надлежащей процедуры спор, возникающий в связи с привлечением к административной ответственности за административные проступки в области избирательного права, предусмотренные ст. 5.1-5.25 КоАП РФ, будет представлять собой спор в связи с применением административного наказания или спор об административной ответственности.
1.3. Субъектная классификация административно-правовых споров
Весьма важной представляется классификация административных споров по признакам, относящимся к их субъектам. В зависимости от участвующих в этих спорах субъектов, они в первую очередь могут подразделяться на споры с участием частных лиц, и управленческие споры, где участниками являются только органы публичной администрации или государственные (муниципальные) служащие. Как верно отмечает Н.Г. Салищева, административно-правовой спор – это прежде всего спор между сторонами административного правоотношения, не находящимися в отношениях служебного подчинения[269], т.е. споры между частным лицом и властным органом (должностным лицом). Действительно, данная категория административных споров составляет ядро предмета административной юстиции как в нашей стране, так и в зарубежных государствах. Однако наряду с этой категорией следует также выделять административно-правовые, или управленческие, споры, без участия частных лиц, которые возникают из внутриорганизационных, в том числе служебных, правоотношений.
К управленческим спорам, прежде всего, относятся споры о компетенции между органами власти или компетенционные споры. Их можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от уровня субъекта спора можно выделить административные споры между органами, находящимися на одном уровне управления, и органами, которые находятся на его различных уровнях.
К первой категории споров можно отнести споры между различными федеральными органами исполнительной власти, споры региональных органов между собой, споры между органами местного самоуправления. В административно-право-вой теории высказывается мнение о том, что споры между органами исполнительной власти, находящимися в рамках одной подсистемы (федеральной или субъектов РФ), связанные отношениями иерархической соподчиненности и непосредственного руководства, судам должны быть неподведомственны[270]. Действительно, вряд ли обоснованно предоставлять ру-ководителю министерства или ведомства право оспаривать в суде акты правительства о реорганизации органа, об изменении его структуры, о наделении органа дополнительными функциями, полномочиями, основывая свои требования на якобы нарушении публичных прав органа или прав государственных служащих этого органа. Представляется, что принцип разделения властей требует сохранения сферы определенной внутренней автономии исполнительной власти, свободной от контроля со стороны как законодательной, так и судебной власти. Однако в любом случае это не должно подрывать действие принципов обеспечения прав и свобод человека и гражданина правосудием, закрепленных в ст. 18 и 46 Конституции РФ.
Вторая категория споров охватывает случаи, когда спорящие органы находятся на разных уровнях управления: это споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти, между органами исполнительной власти (федерального и регионального уровня и их территориальных подразделений) и органами местного самоуправления. Следует признать, что большинство споров о компетенции между органами исполнительной власти разного уровня относятся не к административным, а к конституционным спорам. В основе регламентации данного вопроса находятся положения ст. 125 Конституции РФ, закрепляющего права Конституционного Суда РФ по разрешения споров: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ.
На практике серьезные сложности представляет определение категории спора о компетенции: является ли он конституционным или административным, и, соответственно, какому суду он подведомственен. По мнению С.Д. Хазанова[271], конституционные суды не разрешают ни административных дел, ни административно-правовых споров, а занимаются исключительно конституционно-правовыми спорами и конституционными делами, составляющими содержание конституционной юстиции. Противоположная точка зрения высказана В. Ершовым[272]. Не вносят ясности в данный вопрос положения законодательства и практика Конституционного Суда РФ.
Например, ч. 2. ст. 251 ГПК РФ предусматривает право Президента РФ, Правительства РФ, представительного (законодательного) органа субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, если они считают, что таким актом нарушена их компетенция. Между тем, Конституционный Суд РФ в п. 8 постановления от 11 апреля 2000 г. указал, что «разрешение публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться, прежде всего, на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства»[273]. На наш взгляд, не стоит противопоставлять норму ГПК РФ и правовую позицию Конституционного Суда РФ. Представляется, что правовая позиция Конституционного Суда РФ не говорит о неконституционности ч.2. ст. 251 ГПК, и нет юридических препятствий для рассмотрения спора о компетенции по результатам оспаривания нормативного акта в соответствии с данной статьей.
Однако решение вопроса о наличии или отсутствии нарушения компетенции изданным нормативным актом не исключает последующей проверки конституционности некоторых видов нормативных актов в порядке конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ. «При этом, принимая решение, на основании которого признанные неконституционными нормативные правовые акты, в том числе постановления Правительства РФ, в силу прямого указания Конституции РФ (статья 125, часть 6) утрачивают юридическую силу, Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры»[274].
Компетенционные споры, как правило, касаются объема и характера полномочий органов власти, порядка осуществления полномочий, их материального обеспечения. В качестве оснований их возникновения выступают: воспрепятствование осуществлению полномочий органов иного уровня, неосуществление в полном объеме собственных полномочий, вмешательство в осуществление полномочий другого органа, превышение и присвоение полномочий, несогласованность в осуществлении полномочий и т.д. Споры о компетенции могут быть двух основных видов: а) позитивные, когда каждый из соответствующих органов рассматривает себя компетентным решить тот или иной вопрос; б) негативные, когда ни один из органов не считает, что решение определенного вопроса входит в его компетенцию. В отдельных странах, например, в Испании, эта классификация компетенционных споров находит свое закрепление на законодательном уровне[275]. Нельзя не отметить, что в законодательстве ряда государств (Колумбия, Швейцария и др.) споры о компетенции обозначаются как «конфликты по поводу полномочий» и отличаются от «споров о полномочиях между государственными органами и частными лицами».
Так, Закон об административных процедурах кантона Базель-Ланд (Швейцария)[276] в случае конфликта полномочий устанавливает, что если некомпетентность того или иного органа не является очевидной, то он обязан незамедлительно провести консультации с тем административным органом, который, предположительно, компетентен заниматься данным вопросом. Если согласие между органами относительно объема их компетенции не будет достигнуто, конфликт подлежит разрешению вышестоящей инстанцией либо бундесратом. Спор о полномочиях между частными лицами и государственными органами предполагает следующую ситуацию: если частное лицо оспаривает компетентность органа власти, то этот орган, считая себя компетентным, принимает по этому поводу соответствующее решение, которое может быть оспорено в суде. Если же частное лицо утверждает, что именно данный орган компетентен решить тот или иной вопрос, а сам орган сомневается в этом, то он вправе отказать в принятии дела к производству. В этом случае частное лицо может оспорить решение об отказе в производстве по делу. В Колумбии закон предоставляет частному лицу право на административный иск о компетенции, имеющий целью уточнение либо проверку полномочий административного органа. Думается, что, исходя из опыта зарубежных стран, правовое регулирование в отечественном праве вопросов, касающихся разрешения споров о компетенции и не относящихся к ведению конституционных судов, должно осуществляться в рамках закона об административной процедуре и Кодекса административного судопроизводства.
В качестве еще одной разновидности управленческих споров выступают споры, вытекающие из отношений государственной и муниципальной службы и легально обозначаемые в законодательстве как служебные споры. В некоторых странах (Египет, Ливан, Сирия и др.) для заявления в суд служебных споров установлены специальные административные иски. Российское законодательство устанавливает, что государственный служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая право обжалования в суд их нарушения. Служебные споры могут касаться самых различных аспектов государственной службы: вопросов квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, увольнения с государственной службы и т.д. Разновидностью служебных споров является категория карьерных споров, касающихся реализации права на продвижение по службе. Во Франции служащий вправе, например, иском о законности оспорить незаконное назначение на должность третьего лица, которое может осложнить в будущем продвижение заявителя по службе.
В зависимости от того, какая из сторон спора является инициатором спора, административно-правовые споры могут быть классифицированы на споры, инициируемые административными органами, и споры, возникающие по инициативе частных лиц или государственных служащих. Как правило, административные органы инициируют споры в тех случаях, когда возможность применения мер административного принуждения, публично-правовой (административной, налоговой) ответственности в отношении частного лица поставлена в зависимость от решения суда. Так, налоговые органы ряд своих полномочий могут реализовывать только через спорное производство в суде: а) взыскание налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах (ст. 31 НК РФ); б) досрочное расторжение договора о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом кредите (ст. 31 НК РФ); в) взыскание сумм налогов и сборов с физического лица (ст. 48 НК РФ) и др.
В литературе верно отмечается, что к такого рода делам следует отнести и дела об аннулировании лицензии (иного специального разрешения), дела о прекращении государственной регистрации, назначении санкции публично-правового характера, о недобровольной госпитализации, направлении несовершеннолетних в спецучреждения, хотя и выражаются определенные сомнения по поводу соответствия этой категории дел целям административной юстиции. Такие сомнения связываются с тем, что до того, как спор попадает в суд, никакого административного акта не издано и даже исполнительных действий в отношении гражданина может быть не совершено. По мнению С.Д.Хазанова, в данном случае можно говорить только о предварительном контроле, а суду более соответствует санкционирование принудительной акции, чем ее первичная легализация[277].
С такой позицией трудно полностью согласиться. Безусловно главной целью административной юстиции является защита прав, свобод и законных интересов частных лиц от незаконных действий и решений администрации. Однако такая защита может быть реализована не только посредством последующего судебного контроля за актами административных органов. Судебный порядок осуществления отдельных мер административного принуждения, при котором суд проводит предварительный контроль за законностью и обоснованностью применяемой меры, в неменьшей степени отвечает интересам обеспечения прав и законных интересов частных лиц, позволяя предотвратить их нарушение.
В этом контексте, думается, вполне обоснованно законодатель определил для рассмотрения в арбитражных судах в порядке административного судопроизводства такие дела, инициируемые административными органами, как: 1) о ликвидации юридических лиц по основаниям, предусмотренным законодательством, когда соответствующие требования предъявляются уполномоченными на то государственными органами; 2) о прекращении размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды; 3) о приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами; 4) об аннулировании лицензий и др.
Представляется, что осуществление указанных принудительных мер с использованием судебной процедуры является важной гарантией для субъектов предпринимательской деятельности от незаконных действий исполнительной власти. С учетом этого такие административные споры, инициируемые административными органами, в полной мере можно отнести к предмету административной юстиции.
Вместе с тем наиболее значительную часть административных споров составляют споры, инициируемые частными лицами в случаях, когда неправомерными административными актами нарушаются их права, свободы и законные интересы или такими актами им причинен имущественный ущерб. Возбуждение административного спора частным лицом направлено на устранение незаконного акта из механизма правового регулирования и может иметь своей целью не только признание такого акта недействительным, но и восстановление нарушенных публичных прав заявителя. В этом контексте встает вопрос о классификации административных споров на споры об объективном праве и споры о субъективных правах, решение которого имеет важное теоретическое и практическое значение.
§ 2. Споры об объективном праве и споры о субъективных правах
2.1. Основное предметное разграничение административных споров
Разногласия между субъектами административного права могут возникать как относительно прав и обязанностей в регулятивных административных правоотношениях, так и сугубо по поводу соответствия административных актов закону или иным актам большей юридической силы, т.е. по поводу их законности (правомерности), безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. Следовательно, критерием классификации может выступать предмет спора. Предметом в споре о законности является исключительно вопрос объективно-правового характера – о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. В этой связи возможно их обозначение как споры об объективном праве. Предмет другой разновидности административно-правовых споров носит иной характер: в него включаются публичные субъективные права и обязанности сторон спора, поэтому их можно обозначить как споры о субъективном праве. Законность правового акта или действия властного органа становится в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями. Соответственно, предмет такого спора приобретает «двойственный» характер, и суд должен не только решить вопрос о правомерности акта (действия), но и разрешить разногласия о субъективном праве.
В некоторых странах данное разграничение споров проистекает непосредственно из их законодательного регулирования. Во Франции, Греции, Колумбии и других странах имеется деление административных споров на так называемые «полные» споры и споры в связи с превышением власти (или споры о законности либо аннулировании административных актов). При заявлении «полного спора» в суд предметом искового заявления является требование о защите субъективного права, а заявление спора в связи с превышением власти осуществляется путем подачи иска о незаконности. Разрешение «полных споров» (налоговых, избирательных, пенсионных, споров об ответственности администрации и т.д.) предполагает полное судебное разбирательство по аналогии с тем, какое имеет место в гражданском суде. Рассмотрение дел по искам о незаконности осуществляется в рамках по упрощенной процедуре и представляет собой в значительной мере операцию судебного контроля. От этих дел «полные споры» отличаются тем, что предметом иска может быть требование о возмещении ущерба или возврате вещи, а также требование об аннулировании административного акта с одновременным решением самого административного вопроса.
В английском праве также разграничиваются две категории споров и, соответственно, две категории исков, которые может использовать частное лицо, защищая свои интересы от действий администрации: требования о компенсации или реституции, с одной стороны, и требования об аннулировании незаконного административного акта – с другой. Эти иски рассматриваются английским правом и доктриной как различные виды требований. Появление такого деления административных споров следует связывать с возникновением особого вида иска «application for judicial review» – «заявления о судебном пересмотре», во многом напоминающего французский иск о превышении власти. Значение данного вида иска и, соответственно, природа судебных споров о законности в английском праве основывается на различии между «правами, защищаемыми публичным правом» и «правами, защищаемыми частным правом». Этот вид иска связан с защитой публичных прав и может предъявляться только в том случае, если сам спор носит публично-правовой характер[278].
В английском праве возможно комбинирование исков о законности акта и возмещении вреда, если иск о возмещении заявляется как субсидиарное требование. Однако если сутью самого иска является получение возмещения, он должен пред