Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская Комиссия)

1. Общие сведения

1.1. Анализ исторических условий и международной обстановки на момент учреждения Комиссии.

19-20 января 1990 в Венеции прошла учредительная конференция Европейской комиссии за демократию через право (далее также – Комиссия, Венецианская Комиссия), в рамках временного соглашения Совета Европы учредившая Комиссию и зафиксировавшая переходный период ее существования – два года.

Инициаторами создания Комиссии в кратчайший срок была проделана большая работа по установлению связей с компетентными органами Совета Европы, проведению взаимных консультаций, определению будущего статуса Комиссии, и уже 10 мая 1990 года 86 сессия Комитета Министров Совета Европы приняла резолюцию (90) 6 об учреждении Европейской комиссии за демократию через право.

Европейская Комиссия за демократию через право (European Commission for Democracy through Law), ныне также широко известная как Венецианская Комиссия (The Venice Commission - по названию города, где она собирается) образована в рамках частичного соглашения (partial agreement). Такие соглашения используются в случаях, когда несколько стран путем взаимного сотрудничества реализуют свои интересы в той или иной сфере, которая в определенной степени не представляет интереса для других государств - членов Совета Европы.

В принятии Частичного соглашения об учреждении Европейской комиссии за демократию через право участвовали представители в Комитете Министров Австрии, Бельгии, Кипра, Дании, Финляндии, Франции, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Мальты, Норвегии, Португалии, Сан-Марино, Испании, Швеции, Швейцарии и Турции.

Одним из основных направлений деятельности Венецианской Комиссии является содействие в области конституционного права. Комиссия в первую очередь оказывает содействие, дает рекомендации, оказывает «срочную конституционную помощь» в области конституционного права, и в этих целях анализирует документы конституционного характера, как по просьбе государств, так и органов Совета Европы и других международных организаций.

Комиссия была образована вскоре после падения Берлинской стены «как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен»[1]. В тот период определенные силы в мировой политике пытались разрушить экономическую и политическую систему Советского Союза как государства, а также политическое и, в определенной степени, экономическое единство Советского Союза и дружественных ему государств (в основном подобные действия предпринимались в отношении стран Варшавского Договора). Одной из целей этого процесса было создание в Европе ряда формально независимых государств – бывших сателлитов СССР, которые проводили бы по отношению к Советскому Союзу, по меньшей мере, недружественную политику.

Такие «обновленные» и «независимые» государства должны были создать (а чаще – получить) новые конституции и новое законодательство, коренным образом отличающееся от правовой системы, действовавшей в этих государствах при социализме.

В значительной степени создание Комиссии предваряло последовавшие за распадом Варшавского Договора и Советского Союза события и обеспечивало «вновь созданные демократии» готовыми конституционными решениями.

Венецианская Комиссия сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций по западному образцу (сама Комиссия именует их «конституциями, соответствующими стандартам европейского конституционного наследия»[2]).

Таким образом, первоначально Комиссия была создана в качестве инструмента «срочной конституционной помощи» в условиях революционных изменений в ряде стран Европы.

Постепенно, по мере того как количество государственных переворотов, «цветных и цветочных революций» в бывших социалистических странах и осколках бывшего СССР существенно сократилось, потребность в подобной структуре практически отпала.

Венецианская Комиссия в значительной степени эволюционировала в экспертно-консультативный орган Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) в сфере конституционного законодательства.

Штаб-квартира Комиссии расположена в Венеции.

Почтовый адрес:Venice Commission - Council of Europe

F-67075 Strasbourg Cedex

France

Контактная информация: Tel.: +33(3)8841-2205, Fax: +33(0)3 88 41 37 38

Сайт: http://www.venice.coe.int

E-mail: venice@coe.int

1.2. Нормативно-правовая основа деятельности, юридическая природа и состав Комиссии, источники ее финансирования.

1.2.1. Комиссия образована в рамках Частичного соглашения об учреждении Европейской комиссии за демократию через право (Резолюция (90) 6 Комитета Министров Совета Европы от 10 мая 1990 года). Данным соглашением Комиссия первоначально учреждалась на два года, была предусмотрена ревизия соглашения по истечении этого переходного периода.

На заседании 484bis Постоянных представителей Министров в декабре 1992 года было принято решение о последующем сохранении структуры Комиссии в качестве Частичного соглашения Совета Европы.

Венецианская Комиссия, как и большинство органов, созданных на основе частичных соглашений, обладает определенной, в том числе финансовой независимостью.

Также автономия данной структуры выражается, например, в том, что члены Комиссии назначаются от имени каждого государства-участника на четырехлетний период. Во время действия их полномочий члены Комиссии могут быть заменены только в том случае, если они подали в отставку, или если Комиссия отмечает, что указанный член более не в состоянии или более не обладает достаточной квалификацией для исполнения своих обязанностей. Таким образом, государство-участник Расширенного соглашения не может отозвать своего представителя до окончания срока его мандата. Это обеспечивает определенную независимость членов Комиссии при исполнении ими своих полномочий.

В любом случае Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Уставом Совета Европы, собственным уставом. Структура и состав Комиссии определяются Комитетом Министров Совета Европы.

21 февраля 2002 года на 784-ом заседании Постоянных представителей Министров Комитетом Министров была принята Резолюция Res (2002) 3 о принятии пересмотренного Устава Европейской Комиссии за демократию через право. На основании Уставной резолюции (93) 28 Совета Европы о частичных и расширенных соглашениях Комиссия стала расширенным соглашением, что позволило войти в нее ряду неевропейских государств.

1.2.2. Устав Комиссии (ст. 1) предусматривает, что она является независимым консультативным органом, который сотрудничает с государствами-членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международными организациями и структурами. Комиссия специализируется в сфере правовых гарантий обеспечения демократии. Комиссия преследует следующие цели:

- углублять изучение правовых систем государств-участников, прежде всего с целью сближения этих систем;

- претворять в жизнь принципы правового государства и демократию;

- исследовать проблемы, связанные с функционированием, укреплением и развитием демократических институтов.

В своей работе Комиссия считает приоритетной деятельность, затрагивающую:

a. конституционные, законодательные и административные принципы и инструменты, обеспечивающие эффективность функционирования демократических институтов и их укрепление, а также реализацию принципа верховенства закона;

b. основные права и свободы, особенно те, которые касаются прав участия граждан в деятельности общественных институтов;

c. вклад органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии.

С целью продвижения основных ценностей правового государства, прав человека и демократии Комиссия поощряет создание аналогичных структур в других регионах мира и может устанавливать с ними контакты для успешного осуществления совместных программ, находящихся в сфере ее деятельности.

1.2.3. Состав и порядок формирования Комиссии определяет ст. 2 ее Устава.

Комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление права и политических наук. Члены Комиссии заседают в индивидуальном порядке и не получают и не подчиняются никаким инструкциям.

Один член Комиссии, а также один заместитель(-ница) назначаются от имени каждого государства-участника Расширенного соглашения. Член Комиссии и заместитель(-ница) назначаются соответствующим государством-участником и обладают качествами, перечисленными выше, а также находятся в состоянии и имеют возможность заседать в Комиссии.

Так, например, Членом Комиссии от Российской Федерации является председатель Конституционного Суда РФ Валерий Дмитриевич Зорькин, его заместителем – профессор юридического факультета Санкт-Петербургского Государственного Университета Валерий Абрамович Мусин.

Члены Комиссии назначаются на четырехлетний период; их полномочия могут быть возобновлены. Во время действия их полномочий члены Комиссии могут быть заменены только в том случае, если они подали в отставку, или если Комиссия решит, что указанный член более не в состоянии или более не обладает достаточной квалификацией для исполнения своих обязанностей.

На сессиях Комиссии вправе присутствовать не только ее члены, но и представители Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы и власти региона Венето.

Право принимать участие в работе Комиссии имеют также Европейские сообщества. Они могут стать членом Комиссии на основании положений, согласованных с Комитетом Министров.

Комитет министров может большинством голосов, как это предусмотрено ст. 20.d Устава Совета Европы, принять решение о приглашении любого государства, не являющегося членом Совета Европы, присоединиться к Расширенному соглашению. Однако Члены Комиссии, назначенные государствами, не являющимися членами Совета Европы, не могут голосовать по вопросам, поднимаемым уставными органами Совета Европы.

Также на основании ст. 20.d Устава Совета Европы Комитет Министров может большинством голосов разрешить Комиссии приглашать для участия в ее работе те или иные международные организации и структуры.

Любое государство, имевшее в прошлом разрешение участвовать в работе Комиссии в качестве ассоциированного члена или наблюдателя, может и далее продолжать это делать, если оно не становится полноправным членом Комиссии. Наблюдатели приглашаются на сессии Комиссии в зависимости от повестки дня. Правила, касающиеся членов Комиссии, распространяются mutatis mutandis[3] на ассоциированных членов и наблюдателей.

1.2.4. В настоящее время Венецианская Комиссия насчитывает 54 государства-члена, 1 государство - ассоциированного члена, 8 государств-наблюдателей и трех членов, имеющих специальный статус. Ниже приводится перечень этих государств (наименования государств соответствуют уставным документам комиссии).

Государствами-членами Комиссии являются:

Австрия;

Азербайджан;

Албания;

Алжир;

Андорра;

Армения;

Бельгия;

Болгария;

Босния и Герцеговина;

Великобритания;

Венгрия;

Германия;

Греция;

Грузия;

Дания;

Израиль;

Ирландия;

Исландия;

Испания;

Италия;

Кипр;

Кыргызстан;

Латвия;

Литва;

Лихтенштейн;

Люксембург;

Мальта;

Марокко;

Молдова;

Монако;

Нидерланды;

Норвегия;

Польша;

Португалия;

Республика Корея;

Республика Македония;

Российская Федерация;

Румыния;

Сан-Марино;

Сербия;

Словакия;

Словения;

Тунис;

Турция;

Украина;

Финляндия;

Франция;

Хорватия;

Черногория;

Чешская республика;

Чили;

Швейцария;

Швеция;

Эстония.

Государство - ассоциированный член – Белоруссия.

Государства - наблюдатели:

Аргентина;

Казахстан;

Канада;

Мексика;

Папский престол;

Соединенные Штаты Америки;

Уругвай;

Япония.

Специальный статус имеют

Европейская Комиссия;

Палестинская Национальная Автономия (специальный статус сотрудничества);

Южная Африка (специальный статус сотрудничества).

1.2.5. Полномочия Венецианской комиссии определяются ст. 3 ее Устава.

Без ущерба для компетенции органов Совета Европы Комиссия по собственной инициативе может проводить исследования и, в случае необходимости, изучать и разрабатывать ведущие направления, законы и международные соглашения. Любое предложение Комиссии может быть обсуждено и принято уставными органами Совета Европы.

В рамках своих полномочий Комиссия может давать свои заключения по запросам Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы, Генерального Секретаря, а также по просьбе государств, международных организаций или структур, участвующих в работе Комиссии. Когда одно государство обращается с просьбой дать заключение по вопросу, касающемуся другого государства, Комиссия должна об этом проинформировать последнее и, если только оба имеющих к этому отношение государства не достигли договоренности, передать вопрос на рассмотрение Комитету Министров.

Любое государство, не являющееся членом Расширенного соглашения, может воспользоваться результатами деятельности Комиссии, направив запрос в Комитет Министров.

Комиссия сотрудничает с конституционными судами и аналогичными инстанциями на двусторонней основе через посредничество с объединениями, представляющими эти суды. В целях развития данного сотрудничества создан смешанный конституционно-правовой совет, включающий в себя членов Комиссии и представителей судов и их объединений, сотрудничающих с Комиссией.

Комиссия может также устанавливать связи с институтами и центрами документации, обучения и исследований.

1.2.6. Структура Венецианской Комиссии и наиболее общий порядок ее работы определены в ст.ст. 4, 5 Устава Комиссии и в ее Регламенте.

В настоящее время действует Пересмотренный Регламент CDL-AD(2002)036, принятый Венецианской комиссией на 50-ом пленарном заседании (Венеция, 8-9 марта 2002 года) и измененный на 53-ем пленарном заседании (Венеция, 13-14 декабря 2002 года).

Государство, которое назначает члена или ассоциированного члена Комиссии, должно сообщить Секретарю или имя, адрес и рабочие языки члена Комиссии (и его заместителя). Не позже чем за 6 недель до истечения срока полномочий члена Комиссии, Секретарь должен предложить заинтересованному государству, назначить нового члена Комиссии или продлить его полномочия на новый срок.

Срок полномочий члена или ассоциированного члена Комиссии истекает:

a. с истечением четырех лет с момоента назначения, это понимаемый (при этом, однако, он продолжает исполнять свои полномочия до вступления в должность нового члена Комиссии);

b. в день получения Секретариатом письма об отставке, подписанного членом Комиссии;

c. в день принятия Комиссией решения о том, что указанный член Комиссии более не в состоянии или более не обладает достаточной квалификацией для исполнения своих обязанностей. Такое решение принимается по предложению Бюро большинством двух третей его членов

Срок полномочий заместителя совпадает со сроком полномочий члена Комиссии. Если полномочия члена Комиссии прекращаются по причинам, указанным в пп. «b» или «c», заместитель осуществляет функции члена Комисиии до назначения нового члена.

Из числа своих членов Комиссия избирает бюро в составе председателя, трех заместителей председателя и других четырех членов Комиссии. Срок полномочий председателя, трех заместителей председателя и других членов бюро составляет два года. Председатель, заместители председателя и другие члены бюро могут быть переизбраны на следующий срок.

Возможны встречи т.н. расширенного Бюро (постоянные члены Бюро вместе с президентами подкомиссий).

Председатель руководит работой Комиссии и представляет ее во взаимоотношениях с другими органами и лицами. Заместитель заменяет Председателя в случае вынужденного отсутствия последнего.

Комиссия созывается на пленарную сессию, как правило, четыре раза в год. Ее подкомиссии созываются по мере необходимости.

Даты сессий устанавливаются Комиссией на последней сессии предыдущего года.

Даты встреч подкомиссий и рабочих групп должны устанавливаются Секретарем, на основании положения о соответствующей подкомиссии.

По указанию Председателя Секретарь Комиссии направляет ее членам, ассоциированным членам и наблюдателям письмо о созыве очередной сессии. Одновременно их заместителям направляется копия письма. Члены Комиссии и их заместители самостоятельно решают, кто из них будет участвовать в очередной сессии Комиссии.

Заместители, подготовившие заключение, которое будет обсуждаться на сессии, приглашаются вне зависимости от того, приглашены ли на сессию члены Комиссии, которых они замещают.

Комиссия формирует Секретариат, обеспечивающий текущую деятельность. Для назначения Секретаря и Заместителя секретаря необходимо специальное решение Комиссии.

Секретариат отвечает за подготовку проекта повестки дня (она принимается в начале каждой сессии на основе такого проекта), а также за подготовку и распространение всех документов, которые будут исследоваться Комиссией. Как правило, такие документы направляются членам, ассоциированным членам и наблюдателям по крайней мере за две недели до открытия сессии.

1.2.7. Комиссия устанавливает процедуры и методы работы в своем внутреннем регламенте, принимает решение о распространении информации о своей деятельности. Рабочими языками Комиссии являются английский и французский.

При этом любой член, ассоциированный член или наблюдатель могут использовать и другие языки, при условии обеспечения перевода на один из рабочих языков.

Любой документ, который рассматривается Комиссией, составленный на языке, отличном от рабочих языков Комиссии, направляется в Секретариат вместе с переводом на один из рабочих языков.

Комиссия может решить, что должен быть обеспечен перевод также и на другой язык помимо рабочих языков.

Заключения, принятые Комиссией являются публичными. Другие документы, выпущенные Комиссией, являются публичными, за исключенинем случаев, когда они классифицируется Председателем Комиссии как «ограниченные» или «конфиденциальные»« (“restricted” or “confidential”). «Ограниченные» документы должны обнародоваться по истечении одного года, «конфиденциальные» – по истечении десяти лет с первого января последующего года, если Комиссия не решает иначе.

В целом к документам Комиссии применяются правила доступа к документам Совета Европы.

1.2.8. Сессии Комиссии проводятся в закрытом порядке, если только Комиссия не решит провести публичные заседания. На сессии могут быть приглашены представители государств или организаций, сотрудничающих с Комиссией. Председатель Комиссии может пригласить и иных лиц.

Если требуется Заключение Комиссии относительно ситуации в стране, которая является членом Расширенного соглашения, представитель заинтересованной страны и/или представители заинтересованных учреждений от такой страны могут быть приглашены на сессию, на которой будет обсуждаться проблема. При этом указанным лицам может быть предоставлено право голоса. Председатель Комиссии вправе попросить таких лиц удалиться из помещения перед началом голосования.

Ассоциированный член Комиссии или наблюдатель не имеют права голоса. С разрешения Председателя Комиссии они могут делать устные или письменные заявления по поводу обсуждаемых вопросов.

Комиссия может, если считает это необходимым, прибегнуть к помощи консультантов.

Комиссия может также в случае необходимости проводить слушания и приглашать участвовать в своей работе любого специалиста или неправительственную организацию, действующих в области компетенций Комиссии и способных помочь Комиссии в достижении ее целей.

Кворум имеет место, если на заседании присутствует простое большинство членов Комиссии.

Решения также принимаются простым большинством голосов присутствующих членов Комиссии. В ряде случаев Комиссия может вынести постановление о необходимости принятия того или иного решения квалифицированным большинством голосов. Такое постановление принимается большинством голосов от общего числа членов Комиссии.

Каждый член Комиссии вправе требовать, чтобы его мнение было отражено в отчете сессии.

Как правило, проект доклада и проект Заключение Комиссии по тому или иному вопросу готовятся одним или несколькими докладчиками, назначенными Комиссией.

Для решения специфических вопросов в рабочие группы помимо членов Комиссии в качестве советников могут быть включены «внешние» эксперты. Также для участия в таких рабочих группах могут быть приглашены представители других учреждений или органов.

В срочных случаях с разрешением Председателя Комиссии правительству или учреждению, запрашивающему Заключение Комиссии по тому или иному вопросу, до вынесения Комиссией решения может быть направлено предварительное заключение (я) докладчика (ов).

Такие предварительные заключения должны быть представлены Комиссии на ее следующей сессии. Комиссия может, в зависимости от обстоятельств:

-        принять во внимание заключение (я) докладчика (ов);

-        подтвердить заключение (я) докладчика (ов);

-        принять Заключение Комиссии, основанное на заключении (ях) докладчика (ов);

-        решить принять заключение на предстоящей сессии Комиссии.

Если по тому или иному было принято решение, повторное рассмотрение такого вопроса возможно только по инициативе члена Комиссии, поддержанной двумя третьими голосов членов Комиссии.

Проект доклада сессии считается принятым по истечении 30 дней после его распространения, если в пределах этого периода не поступило никаких возражений.

1.2.9. Каждые два года Комиссия пересматривает состав подкомиссий и назначает (переназначает) их председателей.

На встречи подкомиссий mutatis mutandis[4] распространяются те же правила, которые предусмотрены регламентом для Комиссии.

Председатель подкомиссии или назначенный им ее член докладывает на последующей пленарной сессии о деятельности подкомиссии и представляет проект отчета для принятия Комиссией.

1.2.10. Финансирование Венецианской Комиссии осуществляется за счет целевых взносов государств-членов Расширенного соглашения.

Расходы, направленные на реализацию программы деятельности, и общие расходы секретариата покрываются из бюджета Расширенного соглашения, который финансируется государствами-членами Расширенного соглашения. Он подчиняется финансовым правилам, предусмотренным для бюджетов расширенных соглашений Совета Европы с учетом следующих особенностей:

a) размер взносов государств, не являющихся членами Совета Европы, в бюджет Расширенного соглашения равен одной трети взноса, исчисляемого согласно правилам, применяемым к государствам-членам Совета Европы, но не превышает одной трети от размера взноса основных плательщиков.

b) Комиссия выносит свой проект годового бюджета на утверждение Комитетом Министров, предварительно проконсультировавшись с государствами-членами Расширенного соглашения, не являющимися членами Совета Европы.

Кроме того, Комиссия может принимать добровольные взносы, которые поступают на специальный счет, открытый согласно статье 4.2 Постановления о финансах Совета Европы. Другие добровольные взносы могут быть направлены на целевые исследования.

Регион Венето безвозмездно предоставляет в распоряжение Комиссии штаб-квартиру. Средства на содержание местного секретариата и функционирование штаб-квартиры Комиссии обеспечиваются регионом Венето и правительством Италии согласно условиям, определяемым вышеуказанными органами власти.

Расходы на проезд и пребывание каждого члена Комиссии несет государство, его назначившее. Если Комиссия дает некоторым членам особые задания, то расходы на них покрываются из бюджета Комиссии.

1.2.11. Комиссия получает поддержку со стороны Генерального Секретариата Совета Европы, который помимо этого осуществляет связь с персоналом, прикомандированным итальянскими властями к штаб-квартире Комиссии

Персонал, прикомандированный итальянскими властями к штаб-квартире Комиссии, не входит в состав сотрудников Совета Европы.

1.2.12. Комиссия ежегодно представляет Комитету Министров Совета Европы отчет о своей работе, содержащий также основные направления ее будущей деятельности.

2. Деятельность Комиссии

Европейская комиссия за демократию через право декларирует, что в своей работе она руководствуется тремя базовыми принципами европейского конституционного наследия, лежащими в основе деятельности Совета Европы, а именно: - демократией, защитой прав человека и верховенством закона. Эти три принципа находят практическую реализацию в четырёх областях деятельности:

- содействие в области конституционного права;

- выборы и референдумы;

- сотрудничество с конституционными судами;

- исследования, доклады и «транснациональные» семинары.

Таким образом, не ограничивая область своих интересов конституциями в узком смысле слова, Комиссия включает в сферу своего внимания также такие области, как законодательство о конституционных судах и национальных меньшинствах, законодательство о выборах… Продолжение »