Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858

«О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года»

Подлежит опубликованию в Собрании   

актов Президента и Правительства Республики

Казахстан и республиканской печати  

В соответствии с пунктом 1 статьи 40 Конституции Республики Казахстан, в целях дальнейшего определения основных направлений правовой политики государства ПОСТАНОВЛЯЮ:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (далее - Концепция).

2. Установить, что настоящая Концепция является основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан, проектов нормативных правовых актов Республики.

3. Центральным и местным государственным органам Республики Казахстан при разработке и реализации своих стратегических планов руководствоваться положениями Концепции.

4. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.

5. Настоящий Указ вводится в действие со дня подписания.

Президент Республики Казахстан                       Н. Назарбаев

   Утверждена         

Указом Президента    

Республики Казахстан   

от 24 августа 2009 года № 858

Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года

1. Введение

Концепцией правовой политики Республики Казахстан, принятой в 2002 году, были определены основные направления развития правовой системы страны на период до 2010 года. За прошедшие годы принят ряд важнейших законодательных актов, способствующих поступательному развитию государственных и общественных институтов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие Казахстана.

Главными итогами реализации Концепции стало существенное обновление основных отраслей национального законодательства (конституционного, административного, гражданского, банковского, налогового, финансового, таможенного, экологического, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства).

Разработаны и приняты новые кодифицированные акты: в 2003 году - Лесной, Земельный, Таможенный, Водный кодексы; в 2007 году - Трудовой, Экологический кодексы; в 2008 году - Бюджетный, Налоговый кодексы.

Государством приняты меры, позволившие вывести нормотворческий процесс на новый качественный уровень, среди которых: перспективное планирование законопроектной деятельности; введение научной (правовой, антикоррупционной, криминологической и других) экспертизы проектов нормативных правовых актов; полное финансовое обеспечение принимаемых законов.

Вместе с тем фундаментальные изменения, происходящие в мировой экономике и политике, процессы глобализации, а также внутренняя динамика развития страны не позволяют останавливаться на достигнутом. В целях обеспечения соответствия национального права новым вызовам времени необходимо дальнейшее совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности государства.

Первое десятилетие 21-го века ознаменовалось в Казахстане новым этапом конституционного строительства. 21 мая 2007 года принят Закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан", которым провозглашены принципиально важные для страны новеллы. При этом в основном сохранились параметры казахстанской модели государственного устройства, выдержавшей проверку временем.

В рамках данной модели в ходе конституционной реформы была осуществлена модернизация системы властных отношений, повысившая роль и влияние Палат Парламента, которые отныне несут еще большую ответственность за состояние дел в государстве.

Благодаря курсу на всестороннее развитие институтов гражданского общества, гармонизацию отношений государства и общества, сняты конституционные запреты и ограничения на более активное взаимодействие государственных и общественных институтов, модернизирована система местного самоуправления, сегодня полностью отвечающая внутренним условиям и потребностям нашей страны.

На конституционном уровне придан импульс новому этапу судебно-правовой реформы, направленному на укрепление независимости судов при отправлении правосудия. Сфера применения смертной казни сокращена и ограничена исключительно террористическими преступлениями, сопряженными с гибелью людей, и особо тяжкими преступлениями, совершенными в военное время, что в условиях Казахстана означает фактическую отмену смертной казни. Введено судебное санкционирование ареста, исключен конституционный запрет на возможность ведения прокуратурой и судом следствия.

Проведенная реформа таким образом направлена на дальнейшую демократизацию институтов государства и общества. Все эти системные решения, получившие конституционное признание, должны найти дальнейшее воплощение в текущем законодательстве Республики Казахстан.

В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.

Особое внимание следует уделить прогнозно-аналитическому обеспечению правотворческой деятельности, которая будет основываться на постоянном мониторинге тенденций развития отраслей права и правовых систем, анализе практики применения нормативных правовых актов.

Это позволит создать современную по содержанию и методам регулирования систему, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности по каждому акту, - его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта.

Посредством таких процедур и механизмов оптимизируется и становится системной нормотворческая деятельность государственных органов. При этом широкое применение социологических методов при правовом мониторинге позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления правовой политики.

Будут вводиться международные стандарты оценки нормативных правовых актов, что позволит более полно учитывать интересы граждан, общества и государства, обеспечивать эффективность, экономичность и рациональность норм права.

Важно нормативное закрепление всех видов научных экспертиз проектов актов путем определения их критериев, задач, а также стадий их проведения. Именно такой подход к экспертизе позволит в ходе правотворческого процесса обеспечить полноценный учет финансово-экономических, социально-политических последствий принятия нормативных правовых актов.

Имеется необходимость во введении научной экспертизы и на проекты международных договоров Республики Казахстан. R9

Таким образом, развитие системы научной экспертизы поможет решать задачу подготовки проектов нормативных правовых актов, отвечающих современному состоянию и перспективам развития общества и государства.

В настоящее время на уровне закона определено 17 отраслей законодательства, правовое регулирование которых должно осуществляться кодексами.

Вместе с тем, кодификация - это не единственный инструмент систематизации законодательства. Следует использовать и другие инструменты, например, консолидацию, представляющую собой объединение норм права, регулирующих в одном законодательном акте определенные отношения.

В этой связи перспективным является внедрение и законодательное закрепление понятия "консолидированный" или "комплексный" закон, предметом регулирования которых будут правоотношения, носящие комплексный характер.

Что касается кодификации, то эту высшую форму систематизации права следует использовать взвешенно и достаточно ограниченно, и главным образом, к сложившимся отраслям права, в тех сферах однородных общественных отношений, где без кодификации невозможно добиться эффективного правового регулирования.

Принятию любого кодекса должна предшествовать большая нормотворческая и правоприменительная практика, ее тщательный мониторинг, анализ и оценка, поставленные на системную основу. Отрасль права должна "созреть" до уровня кодификации.

В любом обществе имеется сложная система социально значимых интересов. Реализация таких интересов осуществляется в том числе через механизмы официального и неофициального лоббирования в законотворческом процессе. В связи с этим такому явлению, как лоббирование, необходимо придать легальные рамки и соответственно регламентировать отношения, связанные с пропагандой разработки, обсуждения и принятия Парламентом проектов законов.

Необходимо широко и на постоянной основе привлекать к нормотворческой деятельности представителей общественности, неправительственные организации и объединения, представляющие интересы частного предпринимательства.

Следует постоянно совершенствовать и повышать уровень юридической техники, которая определяет качество нормативных правовых актов и в целом уровень культуры работы с документами в государственном аппарате.

Перспективы совершенствования механизмов правового регулирования во многом связаны с широким внедрением информационных технологий в правотворческий и правоприменительный процесс.

В этой связи, в целях формирования базовых компонентов инфраструктуры "электронного правительства", формирования и эффективного ведения банка данных нормативных правовых актов оптимальным является функционирование Эталонного банка нормативных правовых актов в электронном формате. Одновременно необходимо введение в законодательство положений, предусматривающих электронный вид нормативного правового акта, что станет серьезным шагом в информатизации национального права.

Необходимы дальнейшие меры по совершенствованию действующей практики нормотворчества.

Содержание и качество законов, адекватные проводимым в стране преобразованиям, будут обеспечиваться путем эффективного функционирования институтов государственной власти, обеспечения конструктивного и динамичного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.

Таким образом, нужна единая правовая политика, основанная на современных тенденциях развития общества, накопленном опыте и научно обоснованных, фундаментальных представлениях о ближайших и отдаленных перспективах казахстанского государства и общества.

2. Основные направления развития национального права

Необходима дальнейшая реализация правовых идей и принципов Конституции Республики Казахстан, которые должны воплощаться в законодательных, организационных и других мерах государства.

Усилия государственных и общественных институтов должны быть сконцентрированы на претворении в жизнь созидательного потенциала Основного закона страны, который содержится во всех конституционных установлениях.

В процессе совершенствования законодательства и ходе правоприменительной деятельности необходимо неуклонно следовать принципам верховенства Конституции и соответствия норм актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня.

Нужны системные меры, обеспечивающие как режим законности в стране и стабильность правовой системы, так и поступательное развитие национального права в рамках действующей Конституции. Комплексный подход к правовой политике позволит модернизировать всю нормативно-правовую базу в контексте общей стратегии развития государства, в том числе по выстраиванию качественно новой модели государственного управления на принципах результативности, прозрачности и подотчетности, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, интересов общества и государства.

2.1. Фундаментом национальной правовой системы является конституционное право. Его поступательное развитие зиждется на принципах и нормах действующей Конституции Казахстана, которая в значительной мере обновлена в результате конституционной реформы 2007 года. Z0

Идеи и принципы, заложенные в Основном законе страны, на долгосрочную перспективу определяют основные направления и механизмы развития национальной правовой системы, в том числе конституционного права. То есть важнейшей задачей является полнокровная реализация принципов и норм Конституции, в первую очередь, в деятельности органов государственной власти и ее должностных лиц, обеспечение при этом как прямого действия Конституции, так и реализацию ее потенциала через текущее законодательство и правоприменение.

Соблюдение и реализация основополагающих принципов деятельности республики, закрепленных в Конституции нашего государства (это: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами), позволит обеспечивать устойчивое социально-экономическое и политико-правовое развитие страны.

Основы конституционного строя Республики Казахстан, суверенитет и унитарность государства будут укрепляться через совершенствование конституционного законодательства и практики его применения.

Перспективы развития конституционного права связаны с совершенствованием действующих конституционных законов, определяющих устройство государства, единство государственной власти, механизмов функционирования ее ветвей и их взаимодействия между собой под стратегическим руководством, контролем и арбитражем со стороны всенародно избранного Президента Республики Казахстан.

Одним из важных механизмов обеспечения режима конституционной законности, точной интерпретации принципов и норм Конституции, формирования ориентиров развития национального права и правоприменительной практики является повышение эффективности деятельности Конституционного Совета и исчерпывающая практическая реализация его нормативных постановлений в правовой политике государства.

В процессе дальнейшего утверждения в стране принципов правового государства важно, с одной стороны, добиваться максимально возможной гарантированности осуществления конституционных прав и свобод человека и гражданина, а с другой, безусловного и исчерпывающего выполнения конституционных обязанностей всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и организациями.

Для обеспечения прав и свобод человека и гражданина важным является создание условий, гарантирующих равенство прав и свобод независимо от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или иных любых обстоятельств, как этого требует наша Конституция.

В данном контексте будет возрастать роль правовых механизмов в сохранении и укреплении межнационального согласия, обеспечении единства многонационального народа Казахстана.

Казахстан является светским государством, в котором царят межконфессиональный мир и согласие, уважаются и соблюдаются права как верующих, так и граждан, придерживающихся атеистических взглядов. Государство не вмешивается в сферу религиозной деятельности, но должно обеспечивать взаимодействие с конфессиями и защищать право граждан на свободу вероисповедания, для чего должна быть выстроена эффективная государственная политика в этой сфере.

Необходимо дальнейшее совершенствование, соблюдение и единообразное применение законодательства о свободе вероисповедания в части регулирования миссионерской деятельности, распространения религиозной продукции, регистрации религиозных объединений.

В современных условиях все возрастающую роль будет также играть фактор гендерного равенства в государственной и общественной жизни, обеспечения равных прав и равных возможностей для женщин и мужчин.

Последовательное и устойчивое развитие Казахстана как динамичного, современного государства с высокими стандартами качества жизни возможно только на основе активизации человеческого потенциала, роста предприимчивости граждан, укрепления институтов гражданского общества.

В этой связи необходимы правовые инструменты, дающие дополнительный импульс развитию институтов гражданского общества и возможности реализации гражданских инициатив.

Следует совершенствовать статус неправительственных организаций, механизмы правового регулирования должны учитывать особенности деятельности неправительственных организаций, а также обеспечения государственной поддержки общественных объединений.

Необходимо также совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов информации. В целом, данная деятельность и механизмы ее правового регулирования должны быть направлены на гарантирование свободы слова, свободное получение и распространение информации любым, не запрещенным законом способом, с учетом соблюдения конституционных прав на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, телефонных переговоров и иных сообщений, а также соблюдения требований законодательства о государственных секретах.

Развитие гражданской инициативы тесно связано с вопросами местного самоуправления. Этот институт, находящийся на стыке государства и гражданского общества, также требует своего укрепления и развития. В частности, необходимо с учетом накопленного опыта проводить не только разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение.

При этом, в целях построения эффективной системы государственного управления и самоуправления данную работу необходимо проводить одновременно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти.

2.2. Развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым обеспечением административной реформы, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленческих технологий, совершенствование административных процедур. А это - уже сфера регулирования такой отрасли права, как административное, важнейшая задача которого - обеспечение эффективного функционирования государственного аппарата на всех уровнях власти. В этой связи в сфере государственного управления административное право должно быть направлено на:

обеспечение рационального и четкого распределения компетенции между государственными органами;

предотвращение в условиях рыночной экономики избыточного государственного регулирования, в том числе контрольно-надзорных функций;

регламентацию условий и порядка реализации государственных функций органами исполнительной ветви власти;

обеспечение и организацию взаимодействия органов государственного управления с гражданами и организациями.

Вместе с тем, в современных условиях, когда возрастает роль государственного регулирования экономики, следует вести речь о расширении возможностей административного права и распространении его регулятивного потенциала на новые общественные отношения.

При дальнейшем развитии административного права следует, по возможности, отходить от сложившихся традиционных подходов в отношениях между государством, гражданами и негосударственными организациями, основанных на односторонне-властных принципах. От принципов "власти и подчинения" в полном объеме отказаться невозможно, однако следует расширять сферу применения партнерско-содействующих, функционально-клиентских, сугубо охранительных принципов.

В этой связи необходимо продолжить работу по упрощению регистрационных, разрешительно-лицензионных процедур, созданию барьеров для незаконного вмешательства государственных органов в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций.

Следует совершенствовать механизмы обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам государства как формы их участия в государственном управлении и способа защиты своих прав и свобод, в том числе расширить спектр услуг, предоставляемых государством посредством "электронного правительства".

В то же время необходимо урегулировать отношения, связанные с обращениями граждан в негосударственные организации по вопросу защиты своих прав и законных интересов, включая соблюдение сроков рассмотрения, установление ответственности организаций и их должностных лиц за рассмотрение обращений потребителей их услуг.

Таким образом, в современных условиях административное право охватывает не только сферу государственно-властных отношений. В орбите административного права находятся и отношения государственных учреждений с гражданами и организациями при предоставлении публичных, то есть государственных услуг. При этом правовая природа государственных услуг отлична от обычных государственных функций, как это было отмечено в соответствующем решении Конституционного Совета.

 Фактически возникает новый институт административного права, регулирующий отношения в сфере оказания государственных услуг гражданам и организациям. Для обеспечения функционирования этого института нужна соответствующая правовая база.

Адекватного административно-правового регулирования потребует полноценное внедрение стандартов оказания государственных услуг. Необходимо расширение реестра государственных услуг, внедрение эффективного внешнего контроля за их исполнением с использованием новейших технологий.

Развитие административного права надо рассматривать не только через традиционные вертикальные отношения власти и подчинения, но и через призму социальных интересов, причем зачастую разнонаправленных.

С помощью административного права реализуются гарантированные государством права граждан и организаций, поскольку обеспечение и защита этих прав является публичным интересом государства.

При этом субъекты административного права (органы и должностные лица государства, органы местного самоуправления) являются носителями публичного интереса, задача которых защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций.

Иными словами, защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций, возведенные в ранг публичного интереса, и есть современное содержание правозащитной функции административного права.

В современных условиях, обусловленных многократным усложнением общественной жизни, часто возникают смешанные отношения, в связи с чем необходимо решение вопросов пределов действия административного права, его соотношения с другими отраслями права и прежде всего административного права с гражданским правом при возникновении смешанных (административно-гражданских) правоотношений.

Контроль и надзор государственных органов, являясь функциями государственного управления, с одной стороны, и способами обеспечения законности, с другой, остаются актуальным вопросом административного права.

Соответствующим постановлением Конституционного Совета был разрешен вопрос о соотношении контрольных и надзорных полномочий государственных органов. При этом было подтверждено, что в нашей стране нет конституционных ограничений по наделению государственных органов, в пределах их компетенции, контрольными и надзорными полномочиями. То есть надзорные полномочия могут возлагаться и на иные, кроме прокуратуры, государственные органы.

Таким образом, наряду с прокурорским надзором правомочен административный надзор, осуществляемый уполномоченными должностными лицами исполнительной власти в отношении неподчиненных субъектов - граждан и организаций в целях обеспечения соблюдения законности в сферах деятельности, регулируемых административным законодательством, с использованием в предусмотренных законом случаях мер административного принуждения.

То есть задача административного надзора, при строгом соблюдении прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечивать соблюдение административного правового режима.

Перспективные направления совершенствования государственного контроля и надзора связаны с:

оптимизацией системы контрольно-надзорных органов;

упорядочением и сокращением объема контрольно-надзорных полномочий не только в отношении предпринимателей, но и других субъектов права;

повышением уровня правового регулирования административно-надзорной деятельности.

Предметом регулирования административного права являются также отношения в сфере государственной службы. В качестве приоритетных направлений ее развития предполагается:

более четкое разграничение политической и административной государственной службы;

формирование новых и модернизация действующих институтов управления человеческими ресурсами на государственной службе;

внедрение новых методик отбора на государственную службу на основе профессиональных и личностных характеристик;

внедрение новых принципов оплаты труда и мотивации;

внедрение современных систем оценки деятельности государственных служащих, ориентированных на конечный результат.

Важной составной частью административного права является административно-деликтное право, перспективы развития которого связаны с обновлением законодательства об административных правонарушениях, в основе которого должно лежать признание конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов.

Законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами. При этом при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения.

Следует выработать четкую концепцию разграничения полномочий между судом и внесудебными инстанциями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, то есть о соотношении судебного и внесудебного порядка рассмотрения административных дел. При этом остается актуальным тезис о возможности расширения полномочий суда по наложению административных взысканий, а также развития принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Для административно-деликтного права являются злободневными вопросы более четкого определения круга правоотношений, охраняемых административно-деликтным законодательством и соответственно более четкого разграничения между административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями.

Другим важным направлением является развитие административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса. При этом следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуального законодательства. В этом контексте сохраняют актуальность вопросы законодательной регламентации порядка разрешения конкретных дел об административных правонарушениях.

Также в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера.

Таким образом, административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством.

2.3. Дальнейшего сове… Продолжение »