Пояснительная записка к Рекомендации Комитета Министров Совета Европы СМ/REC(2009)1 по электронной демократии

История вопроса

В Рекомендации Комитета министров по электронной демократии изложены рекомендации, принципы и руководства относительно электронной демократии, которые призваны применить в контексте электронной демократии принципы демократии и прав человека, установленные, помимо прочего, в документах Совета Европы и других международных документах. Рекомендация дополнена серией ориентировочных руководств, предложенных как дополнительные предложения по возможным действиям.

Рекомендация основана на работе, проделанной Специальным комитетом по электронной демократии (CAHDE) – межправительственной группой, открытой для всех государств-участников Совета Европы. CAHDE был учрежден Комитетом министров и имеет своей целью анализ развития ситуации в сфере электронной демократии и подготовку рекомендаций для Комитета министров о возможных дальнейших действиях в этой сфере в рамках программы Совета Европы по продвижению демократии и рационального госуправления. После первоначального анализа содержания своей компетенции и позитивной практики электронной демократии в государствах-участниках CAHDE сочла разумным подготовить текст для одобрения Комитета министров в качестве рекомендации для государств-участников.

В своей работе CAHDE получил существенную поддержку многих специалистов, на опыт которых он смог рассчитывать при организации нескольких мероприятий, которые CAHDE проводил вместе со многими партнерами. В число последних вошел DEMO-Net, а также национальные органы власти и парламенты стран, в которых проходили неформальные групповые собрания CAHDE и связанные с ними мероприятия. Вклад этих партнеров был с благодарностью признан. Наконец, в данной Рекомендации были приняты во внимание итоги Форума о будущем демократии 2008 года (Мадрид, 15-17 октября), темой которого стала электронная демократия.

CAHDE также отметил работу в области электронной демократии, проделанную и осуществляемую ЕС и другими организациями, в особенности, Организацией Объединенных Наций и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Вышеуказанные организации имели в CAHDE статус наблюдателей и были представлены на некоторых его собраниях и других мероприятиях, в которых CAHDE выступил как соучредитель.

Европейская комиссия за последние несколько лет оказала поддержку разработке определенного количества рабочих комплектов, созданных для испытания инструментов электронного участия (посредством DG INFSO), а также DemoNet – проект, финансируемый ЕС и реализуемый учеными и экспертами. Кроме того, Еврокомиссия создала несколько финансируемых сетей применения электронной демократии, таких как PepNet.# В заявлении Министерской конференции ЕС по вопросам электронной демократии 2007 года Европейской комиссии было предложено «основываться на осуществляющихся исследованиях в области электронного участия и определить будущие механизма исследования и использования преимуществ электронного участия, выявить случаи добросовестной практики и стимулировать обмен опытом, приобретенным государствам-участникам». CAHDE также отметил работу, проведенную Европейским парламентом в области электронного участия, и Совета Европейского союза – в области электронного правосудия.

Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН (ДЭСВ) активно поддерживает усилия государств-членов ООН по продвижению и реализации инициатив в области электронного госуправления. В частности, эта поддержка заключается в содействии обмену знаниями и опытом посредством платформы, созданной в рамках Портала Сети государственного управления Организации Объединенных Наций (СГУООН), в исследовании и учете случаев, опубликованных в «Сборнике применений ИКТ в электронном управлении»; в поддержании стратегического диалога и поддержке более активного использования информационно-коммуникационных технологий развития (ИКТР), а также в издании «Исследования электронного управления в рамках ООН». В контексте Исследования электронного управления в рамках ООН ДЭСВ разработал Глобальный индекс готовности к электронному управлению. Данный инструмент включает в себя индекс электронного участия, который анализирует качество и полезность информации и услуг, предоставляемых страной с целью вовлечения своих граждан в процесс разработки политики посредством использования программ электронного управления.

Кроме того, совместно с Межпарламентским союзом (МС) ДЭСВ оказывает помощь законодательным органам по всему миру в применении ИКТ в реализации их представительских, законодательных и контрольных функций (электронный парламент). Осуществляет он это через Глобальный центр информационно-коммуникационных технологий в парламенте, который служит как расчетная палата для информации, исследований и инноваций, предлагая техническую поддержку путем мобилизации сотрудничества между многими заинтересованными сторонами. Глобальный центр ИКТ в парламенте раз в два года издает Всемирный отчет об электронном парламенте и ежегодно проводит Всемирную конференцию по вопросам электронного парламента. Наконец, Глобальный центр поддерживает процесс обмена между членами парламентов опытом и практиками в области стратегий и законов, благотворно влияющих на формирование всеобъемлющего Информационного общества.

Экономическая комиссия ООН для Европы (ЭКЕ ООН) (UNECE) продвигала электронную демократию с целью поддержания экологически устойчивого развития в контексте Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской конвенции).

ОЭСР провела исследование в области электронной демократии. В книге «Перспективы и проблемы электронной демократии: трудности с онлайн-вовлечением граждан»# (2003 год) рассматривается использование новых информационно-коммуникационных технологий в государствах-членах ОЭСР. Книга «Оценка участия общества в выработке политики»(2005 г.) рассматривает теорию и практику и опирается на мнения и результаты деятельности правительственных экспертов, ученых и членов гражданского общества из стран ОЭСР. Книга основывается на заключениях предыдущего доклада ОЭСР, «Граждане как партнеры: информация, консультация и общественное участие»(2001 г.), в котором был отмечен недостаток систематического анализа усилий, предпринимаемых правительствами для вовлечения гражданского общества в процесс выработки политики. В данной книге ОЭСР призывает к ликвидации этой «аналитической бреши».#

Структура и содержание рекомендации

После вводных параграфов в Рекомендации Комитета министров государствам-участникам по электронной демократии изложена серия рекомендаций для государств-участников. Они были разработаны в соответствии с принципами электронной демократии, в число которых входят важные посылы относительно электронной демократии, а также в соответствии с руководствами по электронной демократии, включающими рекомендации для разных заинтересованных сторон.

Рекомендация дополнена серией ориентировочных руководств: набором стандартных инструментов и стратегий электронной демократии, плановым подходом к электронной демократии, памяткой внедрения инструментов электронной демократии, основой для отчетности по инициативам в области электронной демократии, руководством по анализу электронной демократии и глоссарием.

Несмотря на то, что электронная демократия главным образом связана с демократией, намерения составить рекомендации, касающиеся демократии вообще, не было. Принципы и руководства, содержащиеся в рекомендации, касаются только тех вопросов, которые имеют особое значение для электронной демократии. Общие принципы и руководства, применимые к демократии, не повторяются. Цель Рекомендации состоит в том, чтобы помочь всем заинтересованным сторонам применять общие принципы и руководства во время разработки и внедрения электронной демократии.

Также необходимо учитывать, что широкомасштабное использование ИКТ в демократической практике и участии возможно только в благоприятной среде, в которой государственные власти обеспечивают стабильную нормативно-правовую базу. Такая база должна дать частному сектору стимул к инвестированию в инфраструктуру и службы ИКТ, а также поддерживать и расширять выход к широко распространенной и доступной инфраструктуре ИКТ, Интернету и общественным Интернет-службам, а также к соответствующему образованию и подготовке. Тем не менее, стратегии и политики в области создания и поддержания такой благоприятной среды не входят в содержание данной Рекомендации.

Причины для внедрения или рассмотрения возможности внедрения электронной демократии

Мир 21-го века является электронным и мобильным. В конце прошлого века отчетливо проглядывались тенденции к оцифровке общества. Поэтому неудивительно, что данная цифровая тенденция должна затронуть и многие другие грани жизни. Понятия электронного управления, электронной демократии и электронного участия обсуждались и внедрялись различными способами, поскольку наблюдается растущая потребность в участии в процессе принятия политических решений. Действительно, Интернет можно рассматривать как возможность замещения разрыва между управляющими и управляемыми. В некотором смысле институты оказались неспособны воспользоваться преимуществами новых технологий.

Сегодня электронная демократия все еще находится в зародышевом состоянии. Кажется, что сайты с политической информацией появились всего несколько лет назад. То же самое можно сказать и о разработке первых инструментов электронной демократии для электронных форумов и электронного голосования; внимание было сосредоточено на использовании политических методов 20-го века вместе с технологиями 21-го века. Web 2.0 предлагает такие возможности как разрешение конфликтов и другие инструменты и технологии группового принятия решений, которые можно использовать для радикального преобразования и расширения демократии при помощи технологий. Возможно, бóльшая часть технологий, необходимых для поддержки функций, которые включены в инструменты участия, уже доступна.

Не только широкий спектр государственных учреждений отводит ИКТ важное место в своих стратегиях перемен: другие организации и группы все чаще пользуются Интернетом для проведения агитации и дебатов. Электронная демократия может привнести перемены к лучшему, и не всегда управляется или контролируется правительством.

Один из способов усиления влияния электронной демократии на демократический процесс состоит в выявлении контекстов, в которых достигаются многие ее цели, и есть возможность получить недостающие детали. Эти недостающие детали имеют больше шансов стать связующими звеньями, чем сайты сами по себе: сеть, предоставляемая Интернетом, является важнейшим движителем электронной демократии. Когда будет признано, что различные люди и организации также продвигают, создают и контролируют демократию, признание получат больше узлов Интернета, в которых поддерживается электронное участие (даже если этот термин там не упоминается). Проблема будет состоять в том, как наилучшим образом поддерживать их качественной информацией, а также доносить до политиков их опыт и результаты их деятельности.

Рекомендация по электронной демократии

Принципы и руководства данной Рекомендации основываются, не заменяя, на предыдущей работе Совета Европы по установке стандартов, куда входят, в частности, тексты, перечисленные в Приложении к данной Пояснительной записке.

Параграф 1. «Рассмотреть возможность использования…»

В данной Рекомендации используются термины «демократия», «демократические институты» и «демократические процессы». Понятие демократии отражает два принципа демократии. Первый состоит в том, что все участники пользуются общепризнанными свободами. Демократические институты, включая НПО, являются необходимыми, поскольку демократия не ограничивается лишь периодическими выборами; и поэтому нужны институты для поддержки и защиты демократии. Демократические процессы состоят в способах принятия решений в рамках данных институтах и защиты демократических прав.

Электронная демократия включает в себя все то, что является демократией, и не связана только с технологиями. Поэтому эволюцию электронной демократии посредством усовершенствованных технологий следует брать за основу и использовать в соответствии с принципами демократического управления и практики. Электронная демократия и ее инструменты представлены в данной Рекомендации как дополнительные возможности для демократии; при этом отсутствуют как элементы их продвижения, так и препятствия их применению (См. принципы 1, 2 и 6).

Параграф 2. «Рассмотреть и внедрить электронную демократию…»

Данный параграф содержит описание термина «электронная демократия», на котором основывается Рекомендация.

Параграф 3. «Внедрить, разработать или пересмотреть стратегии электронной демократии …»

Принципы и руководства, приложенные к данной Рекомендации, главным образом основаны на наиболее эффективной практике в государствах-участниках, которая была рассмотрена и проанализирована CAHDE.

Точные договоренности на местном уровне и, следовательно, толкования реализации принципов и руководств будут отличаться в зависимости от страны. Представляется вероятным, что ни одно государство-участник не будет иметь практику, политику или законодательство по электронной демократии, которое соответствовало бы всем принципам, обозначенным в данной Рекомендации. Поэтому в качестве важной и рациональной меры всем государствам-участникам рекомендован пересмотр местных политик и практики и, если приемлемо, законодательства, с использованием в качестве ориентира принципов и руководств, содержащихся в Приложении.

Параграф 4. «Рассмотреть при внедрении и…»

Данную Рекомендацию и Пояснительную записку дополняют пять ориентировочных руководств. Они адресованы тем, кто отвечает за внедрение электронной демократии, предлагают примеры инструментов, которыми могут воспользоваться различные заинтересованные стороны в целях реализации электронной демократии, и объясняют, как необходимо оценивать какой-либо инструмент или меру. Назначение этих документов состоит в обеспечении руководства для любой заинтересованной стороны в контексте электронной демократии.

Параграф 5. «Принять меры в сотрудничестве с …»

Все заинтересованные стороны должны быть вовлечены в процесс разработки понятий и стандартов электронной демократии, не в последнюю очередь для повышения доверия общества к электронной демократии.

Параграф 6. «Внедряя, реализуя и…»

В данном параграфе в нескольких абзацах суммируются принципы и руководства, подробно описанные в Приложении к Рекомендации.

«полностью выполняет обязательства…»Никакая деятельность органов государственной власти не должна нарушать права человека и фундаментальные свободы, в особенности, те, которые данная страна обязалась соблюдать в рамках международных стандартов. В Рекомендации признается факт существования различных понятий и традиций, а также разных этапов демократии (см. Параграф 7 введения, принципы 12 и 60 и руководство 13); однако они не должны служить основанием для нарушения базовых ценностей и принципов демократии или ограничения в реализации прав человека и фундаментальных свобод.

«является дополнительным к …»: Электронная демократия является частью демократии, а не ее новым типом. Она предлагает дополнительные возможности для демократии, при этом не препятствуя и не ограничивая традиционные демократические процессы, с которыми должны быть максимально возможным образом совместимы и взаимосвязаны методы электронной демократии (См. принципы 1, 2, 6, предпоследний абзац 27 и руководства 5 и 73).

«поддерживает и углубляет доверие граждан…»: Доверие к демократии, демократическим институтам и демократическим процессам, а также к согражданам и политическим деятелям является непременным предварительным условием демократии. При осуществлении любой деятельности, связанной с демократией, нужно учитывать необходимость в установлении, углублении и, если необходимо, восстановлении доверия. (См. принцип и руководство 18.)

«поддерживает демократические обязанности …»: Так называемые «посредники» демократии – например, демократические институты (включая политические партии, другие государственные или частные политические организации и НПО), политические деятели и средства массовой информации – имеют большое значение для демократии. Внедрение электронной демократии не отменяет или не умаляет роли эти посредников, но должно активно включать их в методы электронной демократии (см. принципы 21 и 23 и руководства 4 и 20-23).

«основан на и …»: См. подробности в принципе 27, первый и второй абзацы.

«принимает во внимание …»: Для получения подробностей о сложностях, рисках и препятствиях для электронной демократии см. принципы 69-72 и руководство 81; информацию об анализе рисков и управлении рисками, расчете и прогрессе см. в руководствах 66, 67, 71 и 72.

«помогает сузить…»: См. принцип 64 и руководства 73, 76-78 и 96.

«облегчает и расширяет доступ…»Для получения подробностей о прозрачности технологий, решений с отрытым кодом и открытых стандартах и спецификациях см. принципы 54-56 и руководства 57-60.

«встроен в сбалансированное …»: Для получения подробностей о правилах и постановлениях см. принципы 73-80 и руководства 82-103.

Параграф 7. «Полностью реализовать важные …»

Хотя данную Рекомендацию можно рассматривать как дополнение и существенное расширение Рекомендации об электронном госуправлении, Рекомендация об электронном голосовании сохраняет свою полную силу. Именно по этой причине проблемы, связанные с электронным голосованием, – метод электронной демократии с результатами, обязательными к исполнению государственными властями, – в данной Рекомендации детально не рассматриваются, а в большинстве случаев просто упоминаются (см. принципы 35, 36, 41, 42 и 78 и руководства 86 и 96).#

Параграф 8. «Принять во внимание и…»

В выводах сессии 2008 года Форума о будущем демократии# в основной массе докладчики предложили разные меры в отношении электронной демократии для разных заинтересованных сторон.

Параграф 9. «Донести данную Рекомендацию до…»

Рекомендация по электронной демократии адресована не только государствам-участникам и их национальным властям. Так как демократия имеет множество заинтересованных сторон, представляется чрезвычайно важным, чтобы другие заинтересованные стороны, включая гражданское общество, местные и региональные власти, средства массовой информации и деловой сектор, также были проинформированы о Рекомендации и призваны реализовать ее положения.

Параграф 10. «Распространить данную Рекомендацию и …»

Все государства-участники должны активно распространять Рекомендацию по электронной демократии. В частности, это можно осуществлять, включив аспекты электронной демократии в мероприятия, которые проводятся в Международный день демократии, учрежденный Организацией Объединенных Наций (15 сентября), а также в ходе Европейской локальной недели демократии, учрежденной Советом Европы (середина октября). Деятельность в государствах-участниках должна быть тесно связана с деятельностью в других государствах-участниках, чтобы создавался импульс для Европы в контексте электронной демократии.

Параграф 11. «Продолжить заниматься электронной демократией…»

Данная Рекомендация представляет собой первый серьезный международный документ, описывающий электронную демократию во всей ее целостности. Таким образом, это лишь первый шаг, предпринимаемый международной (межправительственной) организацией в представлении и описании электронной демократии и установке соответствующих стандартов. Предлагается проводить дальнейшую работу в конкретных сферах электронной демократии. Совет Европы, помимо прочего, продолжит работать над законодательными вопросами, консультациями и электронной демократии, идущей снизу, так как это сферы, в которых Совет Европы имеет особый опыт и заинтересованность. В число других вопросов, над которыми возможно продолжить работу в контексте электронной демократии, входит социальное сплочение, образование и подготовка, борьба с цифровым неравенством, а также управление идентификацией (электронная идентификация), включая ее международную совместимость.

Параграф 12. «Проверять данную Рекомендацию через два года…»

Данная Рекомендация не создает какой-либо новой системы отчетности и не кладет начало бессрочной последующей деятельности. Учитывая опыт Рекомендаций Совета Европы по электронному голосованию и электронному госуправлению, государства-участники Совета Европы должны будут проверять процесс реализации данной Рекомендации через два года после ее приятия на основании приобретенного опыта. Чтобы правильно подготовиться к такой проверке и эффективно использовать академическую среду и гражданское общество, необходимо перед проведением собрания, посвященного такой проверке, провести научную конференцию при участии Совета Европы (аналогичную тем, что были проведены в Крепости Хофен (Австрия) по двум случаям, связанным с Рекомендацией по электронному голосованию), а также Интернет-мероприятия, организованные гражданским обществом.

Инструктирует Секретариат для…

В данной Рекомендации Комитет министров не только делает рекомендации и предлагает руководства государствам-участникам и другим заинтересованным сторонам, но также инструктирует Секретариат Совета Европы о том, как использовать возможности, предлагаемые электронной демократией. Секретариат уже реализовал в этой связи некоторые инициативы. В их число входит использование электронного голосования во внутренних выборах, открытие на YouTube канала Совета Европы и его страницы на Facebook, а также проведение онлайн-трансляций публичных слушаний в Европейском суде по правам человека.

В связи со своим установленным по закону статусом в пределах Совета Европы Комитет министров не может действовать так же, как и другие составляющие Совета Европы (Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей и Конференция МНПО). Тем не менее, представляется логичным, что другие составляющие части и учреждения Совета Европы должны принимать во внимание и реализовывать данную Рекомендацию (в отношении электронной демократии и демократических институтов, см. принципы 9, 15 и 36).

Принципы электронной демократии

Принцип 1: «Электронная демократия в качестве поддержки…»

В первом предложении содержится основное описание термина «электронная демократия» (см. также параграф 2 Рекомендации). Если требуется реализовать потенциал электронной демократии, необходимо понять, что электронная демократия связана с демократией. Поэтому главная цель электронной демократии состоит в поддержке существующих демократических процессов. Электронная демократия открывает дополнительные каналы связи между самими гражданами, между гражданами и государственными властями, между самими государственными властями, а также со всеми другими заинтересованными сторонами. В то же время, продолжат использоваться традиционные каналы.

Принцип 2: «Электронная демократия входит в число…»

45. Чтобы не допустить исключения какой-либо заинтересованной стороны из участия в демократии, эти каналы должны использоваться только как дополнительные каналы. В частности, электронная демократия предлагает инструменты для удаленного приглашения на политические собрания (включая парламент), наблюдения за ними, участия и голосования в них. Также она предлагает инструменты онлайн-доступа к документам и деятельности демократических институтов в потоке реального времени или для просмотра по требованию.

Принцип 3: «Электронная демократия основана на…»

46. Чтобы обеспечить правильное использование электронной демократии, необходимо наличие политической системы, основанной на демократических, социальных, этических и культурных ценностях. Это позволит электронной демократии процветать. Демократия и демократические понятия основаны на ценностях, которые являются историческими, представляют общее европейское наследие и имеют универсальный характер, в то время как другие основаны на консенсусе в данном обществе. Ни одна из этих ценностных баз не должна противоречить другой (См. параграф 6 преамбулы к Рекомендации и руководство 3).

Принцип 4. «Электронная демократия тесно связана…»

47. Будучи демократичным, эффективное руководство (см. Рекомендацию Rec(2004)15 Комитета министров по электронному госуправлению) – понятие, описанное/определенное здесь в рамках данной Рекомендации, тесно связано с электронной демократией и имеет аналогичные цели (см. принцип 17 и руководство 3). В то время как электронное правительство в строгом смысле (определенное во вводном параграфе главы о «Руководствах по электронной демократии») может или не может считаться частью электронной демократии, оно не включено в данную Рекомендацию, поскольку оно может применяться и за пределами демократического контекста.

Принцип 7. «Электронная демократия затрагивает все секторы…»

48. В данном параграфе понятие «секторы демократии» обозначает три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Термин «все уровни управления» обозначает местные, региональные, государственные и международные власти. На уровнях демократии с более малым количеством избирательных округов, например, на местных или региональных уровнях, потенциал методов электронной демократии особенно высок в связи с тем, что тесной связанностью проблем с повседневной жизнью избирательных округов, более малым количеством участников, более простым процессом принятия решений и более легким процессом исправления ошибок.

Принцип 8: «Все заинтересованные стороны электронной демократии являются…»

49. Заинтересованные стороны электронной демократии, в частности, включают в себя государственные власти на всех уровнях, политических деятелей, избранных представителей, политические партии, государственных служащих, граждан, избирателей, членов (частных) корпораций и объединений, гражданское общество, НПО, средства массовой информации и предприятия, включая поставщиков инфраструктуры. Важно понять, что электронная демократия рассчитана не только на определенные группы или заинтересованные стороны, определенные секторы, определенные виды участия или определенные этапы. Электронная демократия для всех, независимо от того, какой использован канал и на каком этапе.

Принцип 10. «Рекомендации по электронной демократии не могут …»

50. В данном параграфе рассматривается «подход с несколькими заинтересованными сторонами» к данной Рекомендации, который относится не только к государствам-участникам, но и к государственным властям (включая собрания избранных представителей) на всех уровнях, гражданскому обществу и его институтам, средствам массовой информации, академической среде и экономическому сектору (включая поставщиков технологий). Для получения информации по разным заинтересованным сторонам см. принцип 8 и руководства 10 и 12.

Принцип 11: «Любой тип участия …»

51. В Рекомендации признается существование разных понятий и традиций, а также разных этапов демократии. Основная черта Рекомендации состоит в базовом тезисе, что электронная демократия не ведет к возникновению иного типа демократии в отличие от того типа, который существует там, где она внедряется. С принципиальной точки зрения, электронная демократия не призвана изменить демократию или тип демократии, существующий в месте ее внедрения. Методы электронной демократии и электронного участия можно классифицировать по-разному. В большинстве случаев используется трехъярусная классификация, например, в соответствии со степенью взаимодействия и обязательной силы результата (информация – коммуникация – передача), либо со степенью участия (информация – коммуникация – участие)#. Некоторые предлагают четырехъярусную классификацию (например, информация – консультация – сотрудничество – совместное определение/принятие решений, или, что более связано с электронным правительством: информация – односторонняя реакция – двусторонняя реакция – полная электронная обработка дела)#. В данной Рекомендации используется трехъярусная классификация и, насколько это возможно, все термины, предложенные многими доступными классификациями.

Принцип 12: «Электронная демократия может быть внедрена…»

52. Важно понять, что электронная демократия не занимается продвижением какого-либо конкретного типа демократии. Электронная демократия, к примеру, не призвана продвигать непосредственную демократию. Цель электронной демократи… Продолжение »