Развитие административной юстиции

Административная юстиция в Европе

Любые отношения частного лица с властью несут в себе потенциальную опасность возникновения конфликтов. Это объясняется тем, что частное лицо в таких отношениях почти всегда выступает либо просителем, либо подконтрольным субъектом. Господствующее положение власти над частным лицом усложняет защиту интересов последнего в случае, если отношения стали конфликтными и лицо считает, что власть нарушила его права. Вот почему очень важными в современном мире являются специальные механизмы судебного разрешения споров частных лиц с властью.

В мире сложились два основных варианта организации судебного разрешения административных споров. Один из них воплощен в большинстве стран континентальной Европы и предусматривает наличие специальных правил административного судопроизводства, а также существование в рамках судебной власти отдельных структур для разрешения административных споров:

1) специализированной ветви административных судов (например, Австрия, Бельгия, Болгария, Греция, Германия, Италия, Польша, Португалия, Турция, Финляндия, Франция, Швеция);

2) специализированных административных палат, коллегий в структуре общих судов (например, Венгрия, Словакия);

3) и специализированных палат в структуре общих судов, и отдельных административных судов (например, Испания, Нидерланды, Словения, Чехия, Швейцария).

В государствах англосаксонской (прецедентной) системы права полномочия по рассмотрению исков против администрации принадлежат общим судам и рассматриваются такие дела по общим правилам судопроизводства (Австралия, Великая Британия, Индия, Ирландия, Канада, США и др.). Эти государства исходят из того, что администрация подчиняется тем же правилам, что и частные лица, поэтому споры между ними разрешаются общими судами в обычном порядке. Но даже этот подход не исключает наличия квазисудебных или судебных органов, специализированных по отдельным категориям административных дел (например, Федеральный суд претензий США, который рассматривает иски к Правительству США).

Безусловным преимуществом первой модели является профессионализм и опытность административных судей, исходя из их четкой специализации. Особенность этой модели состоит также в существовании особой процедуры рассмотрения судами административных дел.

Преимуществом второй модели является то, что она позволяет избежать трудностей, которые иногда возникают в странах, придерживающихся предыдущей модели, при избрании лицом компетентного суда в связи с множественностью различных судов. Несмотря на это, подавляющее большинство стран Европы отдали предпочтение первой модели. Как правило, в них применяются правила административного судопроизводства и действуют отдельные административные суды.

Классическими примерами модели, которая предполагает существование специализированных административных судов, являются Франция и ФРГ. Зарождение административной юстиции в этих странах имеет разные исторические предпосылки. Во Франции административные суды возникли из административных органов. Их систему возглавляет Государственный совет, который одновременно исполняет множество административных функций. Подготовка судей административных судов, как правило, осуществляется вместе с подготовкой чиновников. Последователями Франции в этом плане являются Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Турция. В Германии административные суды являются самостоятельной ветвью судебной власти, которые организационно менее связаны с публичной администрацией. Германская модель имела и имеет большое влияние на соседние государства, а также на страны постсоветского пространства.

Международное сотрудничество по вопросам административной юстиции

Органы административной юстиции, а также судьи административных судов разных стран тесно взаимодействуют в рамках международных организаций. Так, в 1983 г. была создана Международная ассоциация высших органов административной юрисдикции (http://www.iasaj.org). Сегодня она включает около 100 органов административной юстиции и международных организаций со всех пяти континентов. Цели Международной ассоциации заключаются в содействии обмену идеями и опытом между органами, имеющими право выносить в последней инстанции решения по спорам, возникающим в связи с действиями органов публичной администрации; поощрении сотрудничества по вопросам права, которое применяется этими судами, а также которое регулирует их организацию и функционирование. Раз в три года Ассоциация проводит Съезды, на которых обговариваются наиболее актуальные вопросы. В Европе действуют региональные организации, например, – Ассоциация европейских административных судей (http://www.aeaj.org) и Ассоциация государственных советов и высших органов административной юрисдикции государств-членов ЕС (http://www.juradmin.eu).

Наиболее актуальными для многих стран являются такие вопросы, как: доступность административной юрисдикции (в частности это связано с большой нагрузкой по административным делам); правовые и практические последствия решений административных судов, их исполнение (исполнение судебных решений по административным делам требует особенных механизмов); применение мер предварительной защиты до разрешения административного дела в суде; применение норм международного права (в частности по делам беженцев и миграции); особенности статуса судей административных судов; отграничение административной юрисдикции от других видов судебной юрисдикции; медиация в административных делах; процедуры оперативного рассмотрения административных дел; использование электронных технологий (e-justice) при рассмотрении административных дел.

Много внимания вопросам административной юстиции уделяет Комитет Министров Совета Европы. В частности его рекомендации играют важную роль при разработке национального законодательства государств-членов Совета Европы. Вот перечень ключевых документов Комитета Министров:

Резолюция (71) 31 о защите лица относительно актов административных органов власти;

Рекомендация №R (80) 2 о реализации административными органами власти дискреционных полномочий;

Рекомендация №R (84) 15 о публично-правовой ответственности за причиненный вред;

Рекомендация №R (89) 8 о временной судебной защите в административных делах;

Рекомендация Rес (2001) 9 об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами;

Рекомендация Rес (2003) 16 об исполнении административных и судебных решений в сфере административного права;

Рекомендация Rес (2004) 20 о судебном пересмотре административных актов.

Развитие административной юстиции на постсоветском пространстве

Развитие административной юстиции в независимых государствах, возникших на территории бывшего Советского Союза, связано с переходом от тоталитарных методов управления к демократическим.

Административное судопроизводство раньше всех появилось в странах Балтии. В Литве создана двухуровневая система административных судов (окружные административные суды, Верховный административный суд). В Латвии действуют административные районные суды на низшем уровне, далее административные региональные суды, но высшей инстанцией для них является Верховный Суд. В Эстонии административные суды действуют как суды первой инстанции, а апелляционной и кассационной инстанциями для них являются специализированные судебные коллегии общих судов – региональных судов и Государственного Суда.

Более десяти лет административное судопроизводство действует в Грузии – в 1999 г. там был принят Административно-процессуальный кодекс. Административные дела рассматриваются общими судами. Также в Верховном Суде Грузии имеется палата по административным делам.

В 2000 г. Закон «Об административном суде» принят в Молдове. По существу это административно-процессуальный закон. Административные дела рассматривают специализированные коллегии общих судов, которые в процессуальном смысле являются административными судами.

В Украине решение о создании административных судов было принято Законом «О судоустройстве Украины» 2002 г. В 2005 г. в Украине принят и введен в действие Кодекс административного судопроизводства. На протяжении 2002 – 2009 г. была сформирована система административных судов – Высший административный суд, апелляционные административные суды, окружные административные суды. Кроме того, с целью лучшего обеспечения доступности административной юстиции рассмотрение определенных категорий административных дел в первой инстанции отнесено к полномочиям местных общих судов (действуют на уровне городов и районов), которые территориально являются наиболее приближенными к населению. В Верховном Суде Украины действует Судебная палата по административным делам, уполномоченная пересматривать судебные решения по административным делам в исключительных случаях. Основными причинами образования административных судов и введения административного судопроизводства в Украине можно назвать: отсутствие на то время эффективной процедуры судебного разрешения административных дел, которая бы учитывала специфику публично-правовых отношений; недостаточный авторитет общих судов, их зависимость от местных властей; небольшое количество судей-специалистов в области административной юрисдикции; рост числа административных споров в общем количестве судебных дел.

Административно-процессуальный кодекс в 2008 г. вступил в силу в Армении. Там создан и функционирует Административный суд Армении.

В Казахстане публично-правовые споры частных лиц с органами власти разрешаются в соответствии со специальными предписаниями Гражданского процессуального кодекса общими судами. В то же время здесь созданы специализированные административные суды, но они рассматривают только дела об административных правонарушениях и не являются органами административной юстиции. С утверждением в 2009 г. Президентом Республики Казахстан Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года ситуация в сфере защиты прав частных лиц в отношениях с органами власти может измениться. Целеполагающими являются положения Концепции о том, что «в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера.

Как показывает опыт некоторых постсоветских стран принятие необходимых законодательных актов и учреждение специальных институций для рассмотрения публично-правовых споров является лишь первым, не самым сложным, шагом к созданию механизмов административной юстиции. Эффективность этих механизмов зависит, прежде всего, от готовности органов публичной администрации почувствовать свою подконтрольность судам. 

Copyright © vsgfond, 2011